RESUMO DO TRABALHO

Código: 171

Área Temática: Área V: Contabilidade Governamental e Terceiro Setor

Título: Isomorfismo, Tribunais de Contas e a Automatiza��o da Coleta de Dados de Munic�pios

Resumo:
Prop�sito do Trabalho:
O movimento de automatiza��o de governos come�ou por volta dos anos 90, e com o tempo tem sido ampliado em escopo (Dawes, 2008). A partir de 2001 a ONU j� come�ou a divulgar �ndices peri�dicos sobre o desenvolvimento do e-government, que � a aplica��o de TI � ICT (information & communication technology) � em �rg�os do setor p�blico com objetivo de ganho de produtividade, e inclus�o de cidad�os no processo de accountability e defini��o de pol�ticas p�blicas (OECD, 2008). Apesar de estudos que mostram impactos positivos do uso de TI no desempenho de governos (Andersen et al., 2010), pouco se tem pesquisado sobre desenvolvimento de TI em rela��es intergovernamentais. Este artigo � visto como um caso de aplica��o de TI em rela��es entre �rg�os de governo e a �automatiza��o� de Tribunais de Contas com jurisdi��o sobre governos locais (TCs) no processo de coleta, armazenamento e processamento pr�vio de dados (CAPP) fiscais, or�ament�rios e cont�beis destes entes. O Brasil � um dos pa�ses em que a autoridade em auditar contas e atos de governos locais, exercida pelos TCs, recebe dados de diversos �rg�os para serem usados no processo de auditoria. At� onde revimos a literatura, nas discuss�es e pesquisas de finan�as e contabilidade p�blicas muito se fala de informa��es sendo enviadas por munic�pios e estados para TCs. Contudo, pouco se discute a respeito das particularidades de como este envio � feito, como tem sido desenvolvido e de seus impactos no controle externo. Assim, o objetivo da pesquisa � apresentar os efeitos institucionais da regula��o e redes profissionais nas rotas de automatiza��o da coleta de dados fiscais, or�ament�rios e cont�beis dos munic�pios pelos TCs.

Base da plataforma te�rica:
Organiza��es respondem �s institui��es a que est�o sujeitas. Institui��es, como estruturas sociais, compostas por elementos de regula��o, normativos e culturais-cognitivos, d�o estabilidade e significado � vida social (Scott, 2014:56). Organiza��es operam em um certo campo, e est�o sujeitas �s influ�ncias institucionais deste campo. Campo organizacional � a ordem social local em que operam tais organiza��es, ele d� o contexto no qual as atividades executadas por elas ganham significado e est�o inseridas (Scott, 2014: 223). Assim, a l�gica institucional que suporta e envolve a rela��o entre TCs e jurisdicionados no Brasil, bem como as cren�as, os ritos e seus significados, todos estes estruturam o campo organizacional da tomada de contas no processo de controle externo. Ainda, alguns atores principais, como TCs, Prefeituras e C�maras, provedores de sistemas e aplicativos de contabilidade, Secretaria do Tesouro Nacional, Secretaria do Or�amento Federal representam, para Scott (2014:288), constru��es sociais que processam identidades institucionalmente definidas, incluindo capacita��es, direitos e responsabilidades. Ajudam a estruturar o campo organizacional, as rela��es entre os atores, hierarquiza��o das rela��es, tipo de contrata��o, participa��o em associa��es, compartilhamento de interesses. No come�o de um processo de inova��o, algumas organiza��es escolhem suas solu��es, e ir�o alterar o campo organizacional em que operam. O efeito agregado dessas respostas pode ser limitado quanto � sua diversidade, gerando uma homogeneiza��o, ou isomorfismo (DiMaggio & Powell, 1983). No in�cio de uma fase nos campos organizacionais, eles podem apresentar significativa diversidade. As organiza��es ir�o escolher suas solu��es racionalmente em busca de seus interesses, enquanto em fases posteriores as demais organiza��es similares seguem as mesmas solu��es por press�es normativas, ou em busca de legitimidade (Meyer & Rowan, 1977; Tolbert & Zucker, 1983). Quando o campo se torna maduro e bem estabelecido, tende � homogeneiza��o (DiMaggio & Powell, 1983:148). J� bem conhecidos na literatura, os 3 mecanismos de isomorfismo atuam de forma complementar. Coercitivo: Press�es formais e informais sobre uma organiza��o vindas de outras organiza��es das quais s�o dependentes, ou por de expectativas da sociedade em rela��o � fun��o de tais organiza��es s�o fonte. Mim�tico: A imita��o da solu��o � incentivada por tecnologias organizacionais pobremente compreendidas, metas amb�guas, ou incerteza simb�lica no campo organizacional. Normativo: Press�o sobre o indiv�duo, principalmente por pertencer � uma classe profissional, � uma ocupa��o em rela��o � expectativa de comportamento e m�todos de trabalho. �Em certas condi��es uma certa solu��o se desenvolve de tal maneira que � dif�cil se n�o imposs�vel, reverter o curso ou considerar o uso de abordagens alternativas mesmo que levando a resultados superiores� (Scott, 2014: 144). Tal efeito de path-dependence ocorre por um processo de feedback-positivo. A cada novo desenvolvimento que valide a mesma escolha tecnol�gica anterior, mais custoso � sair dessa escolha. O custo de sa�da pode vir de perda dos investimentos feitos, ou custo de mudan�a, como novo projeto, adequa��es em aplicativos associados e incertezas geradas. Quando uma solu��o, ou mesmo organiza��o � criada, existe forte influ�ncia do contexto social tecnol�gico existente, elas s�o estampadas (�imprinted�) com as caracter�sticas existentes � �poca. E estas tendem a se perpetuar, s�o est�veis, refor�adas pelo efeito de path-dependence (Scott, 2014: 194).

M�todo de investiga��o:
Efetuou-se um estudo de caso longitudinal das rotas de automatiza��o, no n�vel de an�lise do campo organizacional dos Tribunais de Contas de Munic�pios, no per�odo de 2000 a 2013. O campo organizacional envolve os TCs, Atricon, IRB, prefeituras e c�maras municipais e provedores de servi�os de TI. O espa�o do campo organizacional � o processo de controle externo de governos locais. Tribunais de Contas tem claros limites de responsabiliza��o por seus jurisdicionados, por exemplo, munic�pios de um certo estado. A �rea de influ�ncia pode extrapolar estes limites, mas a compet�ncia de atua��o n�o. A escolha dessa unidade de an�lise nos d� possibilidade de observar a evolu��o do campo, e n�o de organiza��es e atores espec�ficos observando a totalidade do setor. Assim, nossas conclus�es s�o sobre o setor, e n�o sobre TCs espec�ficos. Foram realizadas entrevistas contextualizadas (episodic interviews) com diretores e servidores seniores de tecnologia de informa��o (TI) de 20 tribunais de contas. Nas entrevistas, al�m do contexto do desenvolvimento do sistema de coleta de dados (SCD), foi perguntada a exist�ncia de acordos de coopera��o com outros tribunais para cess�o do sistema. Adicionalmente foi entrevistado o respons�vel t�cnico da pesquisa de TI desenvolvida pelo Instituto Rui Barbosa (IRB) em 2011, que diagnosticou os SCDs, incluindo plataformas, linguagens e detalhes t�cnicos. Por fim, foram entrevistados consultores de munic�pios que lidam diretamente com a transmiss�o de dados aos Tribunais de Contas, como forma de triangula��o das informa��es dos Tribunais. Como forma adicional de triangula��o conduzimos uma an�lise documental em relat�rios de atividade dos tribunais e documentos que retratam o PROMOEX, para construir uma narrativa de como se deu a informatiza��o dos TCs em seus diversos processos, incluindo o de coleta de dados dos entes jurisdicionados. Para mapear o estado atual do n�vel de automatiza��o do processo CAPP foi enviado um question�rio, no in�cio de 2016, para o respons�vel de TI de todos os 26 TCs analisados. Um dos autores atuou por mais de 15 anos como consultor de TI em munic�pios conhecendo SCDs de alguns tribunais. A partir desta experi�ncia foi desenvolvido um question�rio e aplicado a um auditor de um dos tribunais para valida��o.

Resultados, conclus�es e suas implica��es:
Podem-se identificar 4 fases na automatiza��o do processo CAPP, sendo (i) pr�-LRF (1994-1999), (ii) p�s-LRF (2000-2005), (iii) PROMOEX (2006-2012), (iv) p�s-PROMOEX (a partir de 2013). A primeira e segunda fases do processo de informatiza��o das presta��es ocorrem em um ambiente tecnol�gico incipiente. A partir do PROMOEX, Tribunais de Contas e, consequentemente munic�pios, passam a investir em softwares, internet banda larga e equipamentos de inform�tica. A automatiza��o do processo da coleta, armazenamento e pr�-processamento (CAPP) de dados fiscais, or�ament�rios e cont�beis dos munic�pios pelos Tribunais de Contas come�a em 1994 com o esfor�o individual do Tribunal de Contas de Santa Catarina, e � impulsionada pela necessidade de se adequarem � regula��o de responsabilidade fiscal entre 1999 e 2001. Entre outras legisla��es federais, a LRF aumentou significativamente a amplitude de atua��o dos TCs na fiscaliza��o or�ament�ria e fiscal. N�o houve coer��o sobre o processo de TI em si, mas a imposi��o de novas an�lises representou um isomorfismo coercitivo, impondo a todos a emiss�o de alertas aos jurisdicionados, e maior escopo de dados coletados para executar as novas tarefas de auditoria. Assim, o primeiro evento de isomorfismo mim�tico aconteceu entre 1999-2002, quando 4 tribunais assinaram acordo de coopera��o com o Tribunal de Santa Catarina para ado��o do ACP. Na fase PROMOEX existem outros casos de isomorfismo mim�tico nos estados da Para�ba, Piau� e Goi�s. Finalmente, a nova contabilidade p�blica aqueceu o processo a partir de 2008, e a necessidade de readequa��o ao novo plano de contas (PCASP) trouxe nova onda de mudan�as de sistemas p�s-PROMOEX, devido ao fato de que a incerteza do impacto da nova contabilidade ou as dificuldades de migra��o de sistemas pode ter postergado a migra��o entre sistemas e a ado��o de sistemas por outros tribunais. Apesar do isomorfismo observado, diferentes rotas de automatiza��o levaram os tribunais a se distribu�rem entre 3 sistemas compartilhados e 17 sistemas pr�prios. Diferentes n�veis de automatiza��o levam � maior ou menor potencial de coer��o destas cortes em seus jurisdicionados. Como a din�mica de auditoria e de tomadas de contas explicaria o desempenho de munic�pios em mat�rias fiscais, tais diferen�as deveriam ser consideradas nas pesquisas em Finan�as P�blicas. Em estudos longitudinais, por exemplo, deve-se estar atento que para alguns per�odos, ex. 2000-2007 em que os munic�pios de alguns estados estavam em um grau de aten��o muito aqu�m de outros. Mesmo nos per�odos recentes, ex. 2013-2014, p�s ado��o do PCASP, mostramos que certos TCs t�m alcance muito maior de fiscaliza��o, pelo uso de dados detalhados, que outros. As diferen�as de coer��o controladas isolariam o efeito coer��o dos tribunais na an�lise. Por fim, o maior ganho da automatiza��o vir� pela transforma��o do processo de auditoria dos tribunais, passando o auditor a atuar de forma concomitante no processo de monitoramento (e-auditing).

Refer�ncias bibliogr�ficas:
Andersen, K. N., Henriksen, H. Z., Medaglia, R., Danziger, J. N., Sannarnes, M. K., & Enem�rke, M. (2010). Fads and Facts of E-Government: A Review of Impacts of E-government (2003�2009). International Journal of Public Administration, 33(11), 564�579. Dawes, S. S. (2008). The evolution and continuing challenges of E-governance. Public Administration Review, 68. DiMaggio, P. J., & Powell, W. W. (1983). The iron cage revisited: Institutional isomorphism and collective rationality in organizational fields. American Sociological Review, 48(2), 147�160. Meyer, J. W., & Rowan, B. (1977). Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony. American Journal of Sociology, 83(2), 340. OECD. (2008). OECD e-Government Studies: Belgium 2008. Bruxelas. Scott, R. W. (2010). Reflections: The Past and Future of Research on Institutions and Institutional Change. Journal of Change Management, 10(1), 5�21. Scott, R. W. (2014). Institutions and Organizations. Ideas, Interests, and Identities (4th ed.). Thousand Oaks, CA: SAGE Publications. Tolbert, P. S., & Zucker, L. G. (1983). Institutional Sources of in the Formal Change Structure of Organizations: The Diffusion of Civil Service Reform, 1880 - 1935. Administrative Science Quarterly, 28(1), 22�39.