Resumo:
Propsito do Trabalho:
No Brasil existem 34 Tribunais de Contas, os quais, por simetria, esto sujeitos s regras e atribuies estabelecidas nos artigos 71 a 75 da Constituio Federal de 1988. Dentre os regramentos, exigida a apresentao, trimestral e anualmente, do relatrio de suas atividades ao respectivo Poder Legislativo (Brasil, 1988). Tal exigncia, porm, no contempla a obrigatoriedade de divulgao nos websites, o prazo para a elaborao e apresentao, nem quais informaes devem ser apresentadas. Esta situao possibilita a existncia de relatrios que contm o mesmo nome, de rgos que possuem as mesmas atribuies, porm sendo abordados de forma diferenciada, inclusive quanto sua disponibilizao sociedade.
Os Tribunais de Contas so os responsveis pelo controle externo sobre a administrao pblica, o qual contempla, por exemplo, as atribuies da Lei de Responsabilidade Fiscal, inclusive no que diz respeito transparncia das informaes relativas administrao pblica (Brasil, 2009). Logo, seria esperado que tais rgos adotassem postura e conduta exemplares quanto divulgao de informaes. Assim, o objetivo deste estudo identificar se os Tribunais de Contas brasileiros divulgam os seus Relatrios de Atividades e analisar o contedo dos relatrios divulgados. Tal anlise com a finalidade de identificar os assuntos tratados, bem como as semelhanas e as diferenas existentes entre as abordagens realizadas pelos rgos de controle externo. Desta forma, o presente estudo visa responder a seguinte pergunta de pesquisa: Qual o contedo dos relatrios de atividades disponibilizados pelos Tribunais de Contras brasileiros em seus websites?
Base da plataforma terica:
Kooiman (1999) sintetiza Governana Pblica como um sistema de regras e de qualidade, em que a cooperao entre os agentes utilizada para garantir a legitimidade e a efetividade na utilizao dos recursos pblicos. Osborne (2006) entende que a Governana Pblica enfatiza o controle, a gesto e a auditoria de desempenho, ampliando o profissionalismo das aes em detrimento ao vis poltico das decises. Em sentido semelhante, Peters e Pierre (1998) dizem que a Governana Pblica e a Nova Administrao Pblica se assemelham quanto minimizao do papel e da importncia dos agentes eleitos, que se restringe definio das metas e das prioridades.
Neste contexto, a International Federation of Accountants menciona a existncia de trs princpios fundamentais de Governana Corporativa, os quais tambm so aplicveis ao setor pblico: transparncia, integridade e accountability. A transparncia caracterizada pela divulgao de informaes completas, claras e precisas das aes e das decises tomadas pelos agentes pblicos, bem como a possibilidade de consulta e de questionamentos em relao a tais aes e decises. Integridade diz respeito probidade e eficincia na administrao dos recursos pblicos. E accountability como o processo em que os governantes e os indivduos que gerenciam recursos pblicos so responsveis por suas aes e decises e possuem a obrigao de submeter-se ao escrutnio externo (IFAC, 2001).
J a Organizao das Naes Unidas diz que transparncia e accountability estariam diretamente ligadas. A primeira fazendo com que os governos liberem o fluxo de informaes ao pblico e proporcionem uma participao ativa no sentido de garantir que a informao pblica tenha um efeito de feedback sobre o desempenho do governo. Enquanto accountability incluiria a definio de critrios para avaliar o desempenho das instituies pblicas, contribuindo para o incremento da legitimidade de um governo (ONU, 2007).
ODonnell (1998) diz que a existncia de rgos que possuam o poder legal, o poder de fato e a capacidade de fiscalizar e de punir os agentes e as agncias do Estado que tenham atuado de forma ilegal, caracteriza o que foi definido como accountability horizontal. Neste contexto, Arantes et al. (2010) cita os Tribunais de Contas como exemplos de rgos brasileiros responsveis pelo accountability horizontal.
Os Tribunais de Contas so responsveis pelo controle externo sobre a administrao pblica, o qual pode ser exercido mediante a emisso de parecer prvio relativo s contas prestadas pelos chefes do poder executivo, o julgamento das contas daqueles que administram recursos pblicos e a realizao de auditorias e de inspees (Brasil, 1988). Alm destas atribuies, a Lei de Responsabilidade Fiscal conferiu aos Tribunais de Contas o papel de seu guardio, o que inclui, entre diversos aspectos, a fiscalizao quanto transparncia das informaes pblicas (Brasil, 2000; Brasil, 2009; Arantes et al. 2010).
Mtodo de investigao:
Para a realizao da presente pesquisa foi verificada diretamente dos websites dos Tribunais de Contas brasileiros a divulgao dos respectivos Relatrios de Atividades do exerccio de 2014. Nos casos em que os relatrios no foram localizados mediante o procedimento indicado, foram utilizadas ferramentas de busca da internet com as seguintes palavras chaves: Relatrio de Atividades, 2014 e Tribunal de Contas acrescidas das siglas de seus respectivos estados. O exerccio de 2014 foi escolhido em virtude de ser o ltimo exerccio encerrado no momento da realizao do presente estudo.
A populao desta pesquisa corresponde aos 34 Tribunais de Contas brasileiros, sendo que a amostra refere-se aos 22 Relatrios de Atividades relativos ao exerccio de 2014 que estavam disponibilizados at dezembro/2015 e que foram obtidos por intermdio dos procedimentos descritos. Assim, a amostra representa 64,7% da populao. Para a anlise de contedo dos 22 relatrios descritos anteriormente foram percorridos os seguintes estgios: identificao dos temas abordados; identificao da frequncia em que os temas foram abordados nos relatrios de atividades; identificao dos assuntos correspondentes a cada um dos temas abordados; identificao da relao existente entre os diferentes temas abordados.
Inicialmente foram examinadas as sees descritas nos sumrios dos Relatrios de Atividades, sendo que tais sees podem ser divididas em sees primrias, secundrias, tercirias, quaternrias e quinarias (ABNT, 2012). Para identificar os temas abordados nos Relatrios de Atividades, foram selecionados os tpicos apresentados nas sees primrias de cada relatrio. Estes dados foram tabulados de forma a identificar a frequncia com que os assuntos foram abordados pelos distintos Tribunais de Contas brasileiros. Foram considerados como frequentes apenas os temas que constaram como seo primria em pelo menos dois relatrios distintos.
Posteriormente foram analisadas as sees secundrias dos relatrios de atividades com a finalidade de identificar os contedos abordados em cada relatrio, a existncia de relao entre os temas, bem como a diferenciao entre as abordagens dos distintos Tribunais de Contas.
Resultados, concluses e suas implicaes:
A anlise realizada evidenciou a existncia de 25 temas, relacionados ou no entre si, abordados nas sees primrias dos Relatrios de Atividades, quais sejam: Apresentao ou Mensagem do Presidente; Composio; Controle Externo; Competncia, Jurisdio e Estrutura; Atividades Administrativas; Gesto, Planejamento e Estratgia; Relacionamento e Parceria; Identidade Organizacional Misso, Viso e Valores; Plenrio e rgos Deliberativos; Sobre o TCE; Ministrio Pblico de Contas; Ouvidoria; Comunicao e Divulgao; Escola de Contas e Capacitao; Fiscalizao; Resultados e Principais Realizaes; Tecnologia da Informao; Gesto Oramentria e Financeira; Consultoria Tcnica e Assessoramento; Controle Interno; Corregedoria; Recursos Humanos e Pessoas; Processos; Desenvolvimento Institucional; e Auditores Substitutos.
Dentre os assuntos contemplados na Tabela 4, possvel observar que apenas 5 foram observados em pelo menos 50% dos Relatrios de Atividades examinados. Dentre estes os temas mais frequentes so Apresentao e Composio, aparecendo em 21 relatrios cada, e Controle Externo, aparecendo em 20 relatrios. Dentre os temas com menor nmero de abordagens destacam-se Resultados e Principais Realizaes e Gesto Oramentria e Financeira, 5 relatrios cada, e Recursos Humanos e Pessoas, 3 relatrios. No entanto, estes mesmos temas tambm so apresentados em sees secundrias em outros Relatrios de Atividades. Tal aspecto indica a ausncia de padronizao quanto aos temas a serem apresentados, bem como em relao prpria abordagem dos mesmos.
Os Tribunais de Contas so os rgos responsveis pelo controle externo da administrao pblica, sendo-lhes atribudo, por exemplo, a fiscalizao quanto ao cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal a qual contempla aspectos relativos transparncia e divulgao de informaes. Neste sentido, seria esperado que tais rgos adotassem postura e conduta exemplares quanto divulgao de informaes. No entanto, os resultados obtidos na presente pesquisa indicam que at dezembro/2015, 35% dos Relatrios de Atividades relativos ao exerccio de 2014 no haviam sido divulgados nos websites dos Tribunais de Contas. A situao descrita sugere a existncia de problemas de transparncia e/ou de tempestividade no procedimento de divulgao dos relatrios de atividades sociedade, contrariando, portanto, o estabelecido no Manual de Transparncia Fiscal do FMI (2007).
Alm disto, a anlise quanto aos relatrios disponibilizados evidencia a ausncia de padronizao nas informaes apresentadas. Esta constatao refere-se tanto quantidade de assuntos abordados, quanto forma de organizao, compilao dos dados e contedos desenvolvidos nos temas. Tal aspecto demonstra a inviabilidade da comparabilidade das informaes evidenciadas entre as instituies de controle externo, o que se contrape ao estudo 13 do IFAC (2001) no sentido de que as informaes devem ser completas, claras e precisas.
Por outro lado, as evidncias da presente pesquisa guardam relao com os resultados encontrados por Snchez et al. (2013) e Martani et al. (2014). Ambos analisaram o grau de divulgao nos websites dos governos municipais da Espanha e Indonsia, respectivamente, e depararam-se com o mesmo problema de comparabilidade e nvel de transparncia. Ao final, eles evidenciam a necessidade do estabelecimento de polticas que gerem nveis semelhantes de transparncia e divulgao entre governos, sendo esta recomendao, tambm aplicvel ao presente estudo.
Alm disto, os resultados desta pesquisa evidenciam que, de uma forma geral, os Tribunais de Contas brasileiros no cumprem o papel de informar sobre o seu comportamento e as atividades desenvolvidas, no sentido de atender as demandas da sociedade, conforme Galera et al. (2015).
Referncias bibliogrficas:
Brasil. (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988.
International Federation of Accountants. (2001). Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective. Study 13.
Kooiman, J. (1999). Social-political governance: overview, reflections and design. Public Management an International Journal of Research and Theory, v. 1, n. 1, p. 67-92.
O'Donnell, G. (1998). Horizontal Accountability in New Democracies. Journal of Democracy. v.9, n. 3, p. 112-126.
Organizao das Naes Unidas (2007). Public Governance Indicators: A Literature Review
Osborne, S. P. (2006). The New Public Governance?. Public Management Review, v. 8, n. 3, p. 377-387.
Peters, B. G., Pierre, J. (1998). Governance Without Government? Rethinking Public Administration. Journal of Public Administration Research and Theory J-PART. v. 8, n. 2, p. 223-243.
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