Resumo:
Propsito do Trabalho:
Em 2001 foram institudos, pelo Comit do Setor Pblico da Federao Internacional dos Contadores (PSC/IFAC), princpios, diretrizes e recomendaes de governana e controladoria a serem seguidos pelas entidades governamentais. A IFAC segrega as recomendaes em quatro dimenses, a saber: padres de comportamento, processos e estrutura organizacional, controle e relatrios externos. Entre os princpios elencados pela IFAC, trs se destacam dos demais, quais sejam: transparncia, integridade e accountability.
Nos ltimos anos estudos vem sendo realizados acerca da adoo das diretrizes da IFAC por entes governamentais internacionais e nacionais (Edwards, 2002; Mello & Slomski, 2010; Santana Jr, Libonati, Vasconcelos & Slomski, 2009; Loureiro, Abrucio, Olivieri & Teixeira, 2012; Cavalcante & Luca, 2013; Cavalcante, Peter, Meneses & Machado, 2012). Neste contexto, alicerado na teoria da agncia e nas boas prticas de governana e controladoria, este estudo objetiva responder a seguinte questo de pesquisa: quais das recomendaes sugeridas pela IFAC, quanto dimenso dos relatrios externos, so atendidas pelo Governo e pela Controladoria-Geral do Estado de Minas Gerais (CGE/MG) na divulgao de seus relatrios? Almejando responder questo de pesquisa, este estudo tem como objetivo verificar se as informaes disponibilizadas pelo Governo e pela CGE/MG em seus relatrios atendem s recomendaes da IFAC quanto dimenso dos relatrios externos.
Base da plataforma terica:
Governana Corporativa
A governana corporativa tem suas bases arraigadas na teoria da agncia, por buscar a reduo dos conflitos resultantes do agenciamento, a terceiros, da administrao e gesto das organizaes. Jensen e Meckling (1976) definem agenciamento, ou relao de agncia, como um contrato sob o qual uma ou mais pessoas denominados principais empregam uma outra pessoa agente para executar servios em seu nome e que impliquem na delegao de algum poder de deciso ao agente. Nesse sentido, a teoria da agncia busca explicar as relaes entre os membros de uma organizao, partindo do pressuposto de que ambas as partes so motivadas, de forma predominante, pelos seus prprios interesses (Nossa, Kassai & Kassai, 2000).
Para Hart (1995) questes de governana corporativa surgem em uma organizao quando duas condies esto presentes. Primeiro, h um problema de agncia ou conflito de interesses, envolvendo membros da organizao (proprietrios, gestores, trabalhadores ou consumidores). Em segundo lugar, os custos de transao so tais que este conflito de agncia no pode ser tratado e controlado apenas por meio de um contrato, exigindo instrumentos mais efetivos de gerenciamento.
Governana no setor pblico
Na concepo de Turnbull (1997) a governana corporativa aplicvel a todos os tipos de instituies. E, para implementao no mbito da gesto pblica, os procedimentos e princpios de governana corporativa da iniciativa privada necessitam ser adaptados de forma a se alinharem com as caractersticas prprias e fundamentais da atividade governamental. Isso porque as entidades do setor pblico devem satisfazer uma gama de complexos objetivos sociais, o que submete a administrao pblica a situaes diferenciadas, quanto a prestao de contas sociedade (IFAC, 2001).
A governana corporativa, como atividade de gerenciamento, pode contribuir para o processo de construo social, por meio do oferecimento de benefcios reais e efetivos, que melhoram a concepo das instituies sociais do setor privado ou pblico, sejam elas com fins lucrativos ou voltadas para o bem-estar social (Turnbull, 1997).
Diretrizes e princpios do PSC/IFAC
Embasado em estudos ingleses anteriores, o PSC/IFAC desenvolveu, em 2001, o Estudo n 13, objetivando proporcionar melhorias para a governana e prestao de contas governamental. O estudo traz princpios, diretrizes e recomendaes para a adaptao da governana corporativa ao setor pblico, de acordo com suas caractersticas especficas. Dentre as caractersticas pode-se citar a existncia de diversas e simultneas relaes de agncia (sociedade-gestor, gestor-gestor, gestor-justia, fornecedor-gestor), inmeros stakeholders (cada um com seus legtimos, porm difusos, interesses), forma de designao dos gestores (eleitos pelo povo ou nomeados politicamente), entre outras.
Mtodo de investigao:
A definio da controladoria mineira (e consequentemente o governo estadual mineiro) como objeto deste estudo se deu pelo motivo de o escopo dos trabalhos do rgo no se limitarem s atividades (e dimenso) de controle, contemplando parte das recomendaes e atividades contidas na dimenso dos relatrios externos do PSC/IFAC. Este fator foi decisivo na opo, tendo em vista que outras controladorias estaduais tm escopo reduzido.
Optou-se por abordar unicamente a dimenso dos relatrios externos, por considerar que as quatro dimenses consideradas no Estudo n 13 do PSC/IFAC so muito amplas, o que tornaria o trabalho demasiado extenso. Ademais, com a delimitao do objeto, pode-se fazer uma anlise mais profunda.
A pesquisa documental restou caracterizada pela coleta e anlise de relatrios e informaes divulgadas pela gesto do executivo e pela controladoria mineira em seus sites institucionais. Foram selecionados documentos e informaes relacionadas prestao de contas do governador, execuo oramentria e financeira, auditoria, avaliao de programas de governo, indicadores, entre outras, referentes aos exerccios de 2011 a 2015. Os documentos analisados so os seguintes:
i. relatrio contbil (exerccios 2010 a 2014);
ii. mensagem Assembleia Legislativa (exerccios 2010 a 2014);
iii. acordo de resultados entre Governo e Controladoria de MG (2013 e 2014);
iv. portal da transparncia (informaes diversas do exerccio corrente);
v. painel de indicadores do governo (www.mapaderesultados.mg.gov.br);
vi. informativo CGE ativa (edies julho e novembro de 2015).
Os documentos selecionados passaram pelo processo de anlise de contedo, que, na concepo de Bardin (2004) no se trata de um instrumento, mas de um conjunto de tcnicas de anlise dos formatos diversos de comunicao. O mtodo foi executado nas trs etapas previstas por Bardin (2004), quais sejam: (i) pr-anlise, (ii) explorao do material e (iii) tratamento dos resultados obtidos e interpretao.
Resultados, concluses e suas implicaes:
Anlise dos dados
Os relatrios e informaes coletados para este estudo esto dispostos em diversas pginas do portal do Governo do Estado (www.mg.gov.br) e da Controladoria-Geral (controladoriageral.mg.gov.br). Esto alocadas nos endereos das diversas unidades que contribuem para a produo e divulgao da informao, como a Secretaria de Planejamento (SEPLAG), Secretaria da Fazenda (SEFAZ), Portal da Transparncia e as subcontroladorias componentes da CGE/MG (auditoria, correio e transparncia).
A anlise dos documentos selecionados foi focada em informaes vinculadas a dimenso da divulgao externa, como demonstraes contbeis, prestao de contas da gesto, prticas de governana, indicadores de desempenho, apresentao de objetivos e responsabilidades, entre outras.
1. Relatrio anual:
Documentos considerados na anlise: relatrios contbeis e as mensagens encaminhadas pelo governador ao legislativo.
Verifica-se na anlise que as demonstraes contbeis do governo do estado foram tempestivamente divulgadas em seu portal (1.1). Todavia o relatrio no afirma que as mesmas passaram por processo de auditoria interna (1.2). Tambm no foram localizados documentos da CGE/MG que confirmem a realizao da auditoria nas demonstraes.
Quanto auditoria externa, que no caso de responsabilidade do Poder Legislativo, com auxlio do Tribunal de Contas do Estado (TCE), tambm no foi localizada nenhuma informao quanto a sua realizao.
No consta nos documentos analisados, declarao de adoo de prticas de governana pelo ente estatal (1.3). Todavia, nos instrumentos de planejamento e na prestao de contas do executivo a governana citada na descrio de alguns programas de governo (exemplo: programa 158 governana eletrnica). Tambm no h declarao de efetivo cumprimento das prticas de governana (1.4).
O ente governamental dispe de termo de acordo de resultados firmado com a controladoria, que lista objetivos organizacionais, bem como suas medidas de desempenho. Nesse sentido, o item 1.5 resta como atendido.
2. Uso de normas contbeis adequadas:
Documentos considerados na anlise: relatrios contbeis.
O governo mineiro atende a recomendao ao dispor nas notas explicativas de seus relatrios contbeis anuais que elabora suas demonstraes contbeis em conformidade com as Normas Brasileiras de Contabilidade, que correspondem traduo das normas internacionais. Vale ressaltar que a declarao de atendimento s normas, alm de recomendao do PSC/IFAC , tambm, uma exigncia legal nacional.
3. Medidas de desempenho:
Documentos considerados na anlise: relatrios contbeis, as mensagens encaminhadas pelo governador ao legislativo, acordo de resultados e painel de indicadores.
O acordo de resultados, a mensagem enviada ao legislativo e o painel de indicadores do governo apresentam algumas mtricas de desempenho adotadas pelo governo (3.1 e 3.2), tanto de itens monetrios (arrecadao e destinao, custo de programas), como no-monetrios (IDH, IDEB, mortalidade infantil).
Os relatrios trazem comparativos de indicadores com exerccios anteriores e conta com manual de estruturao da metodologia de benchmarking. Entretanto no foi encontrada informao que confirme a institucionalizao da prtica do benchmarking (3.3).
4. Auditoria externa:
No foram encontrados documentos que mencionem a criao ou existncia de comit de relacionamento com a auditoria externa (4.1).
Nesse sentido, aps anlise de contedo de diversos documentos divulgados e disponibilizados pelo executivo mineiro e sua controladoria em seu portal eletrnico, ficou demonstrado que o ente atende plenamente as recomendaes quanto ao uso de normas contbeis adequadas e medidas de desempenho, e parcialmente as recomendaes quanto ao relatrio anual.
Esta constatao demonstra que os relatrios divulgados pelo governo mineiro necessitam de melhorias em alguns aspectos, como nas informaes acerca da auditoria das demonstraes contbeis e das responsabilidades dos gestores. Outro aspecto relevante que o Governo de Minas Gerais demonstrou no atender justamente a temtica deste estudo: a governana.
Referncias bibliogrficas:
Cavalcante, M. C. N., & De Luca, M. M. M. (2013). Controladoria como Instrumento de Governana no Setor Pblico. Revista de Educao e Pesquisa em Contabilidade (REPeC), 7(1), 73-90.
Harrison, J. J. (1998). Corporate governance in the NHSan assessment of boardroom practice. Corporate Governance: An International Review, 6(3), 140-150.
International Federation of Accountants. (2001). Governance in the public sector: a governing body perspective. Recuperado em 14 maio, 2009 de https://www.iaasb.org/system/files/publications/files/study-13-governance-in-th.pdf.
Mello, G. R. (2006). Governana corporativa no setor pblico federal brasileiro. Dissertao de Mestrado, Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade, Universidade de So Paulo, So Paulo. Recuperado em 20 setembro, 2016, de http://www.teses.usp.br/teses/disponiveis/12/12136/tde-28072006-093658/
Mello, G. R., & Slomski, V. (2010). ndice de governana eletrnica dos estados brasileiros (2009): no mbito do poder executivo. Journal of Information Systems and Technology Management, 7(2), 375-408.
Organization for Economic Co-Operation and Development (2004). Principles of corporate governance. Frana. Recuperado em 07 novembro, 2015 de http://www.oecd.org/daf/ca/Corporate-Governance-Principles-ENG.pdf.
Slomski, V (2005). Controladoria e governana na gesto pblica. So Paulo, Atlas.
Turnbull, S. (1997). Corporate Governance: its scope, concerns and theories. Corporate governance, 5(4), 180 -205.
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