Resumo:
Propsito do Trabalho:
A questo central de pesquisa deste estudo investigar quais so as caractersticas das finanas pblicas que resultam em um desempenho mais ou menos eficiente dos municpios no cumprimento de suas atribuies, entre as quais se d nfase prestao de servios e s aes sociais para o bem estar e o desenvolvimento humano. Essa anlise, realizada com base em indicadores, busca um tratamento mais mensurvel para questes como promoo de sade e bem estar pblicos, que so essencialmente subjetivos e usualmente analisados desta forma: subjetivamente. Quando se trata de empresas privadas, o lucro uma medida aproximada da eficincia da gesto; entretanto, ao contrrio do que ocorre no setor privado, lucro no uma motivao para uma entidade pblica, e eficincia apenas um de muitos objetivos. Devido complexidade e diversidade das questes envolvidas na gesto pblica, a possibilidade de mensurao das variveis torna a tarefa de avaliao da atuao do Estado mais simples. Os indicadores so calculados a partir das informaes apresentadas nos balanos oramentrios dos municpios, considerada a premissa de que uma boa condio financeira das contas pblicas pressupe a disponibilidade de recursos que, associados sua adequada gesto, do condies ao ente pblico para exercer suas atribuies. Encontrar relaes entre a composio das finanas pblicas brasileiras e a qualidade dos servios que so oferecidos pode contribuir para que se desenvolvam formas de gesto mais eficientes, com gastos pblicos mais racionais e prestao de servios com mais qualidade.
Base da plataforma terica:
O referencial terico foi construdo com base na literatura sobre anlise financeira de balanos, oramento pblico, tributao, federalismo fiscal, polticas pblicas, plano de contas do setor pblico, avaliao da condio financeira de governos locais e tambm a legislao brasileira vigente. O ponto de partida para o trabalho foi aplicar contabilidade pblica uma ferramenta anloga anlise financeira de balanos, utilizada para extrair informao relevante a partir dos dados apresentado nas demonstraes contbeis. A anlise de balanos faz uso de ndices, que fornecem informaes detalhadas em relao ao desempenho da empresa. De acordo com Matarazzo (2007 p.147), ndice a relao entre contas ou grupo de contas das demonstraes financeiras, que visa evidenciar determinado aspecto da situao econmica ou financeira da empresa. A origem do oramento pblico est na necessidade de o Estado exercer atividade financeira: segundo Crepaldi e Crepaldi (2013), na busca pelo bem estar social e financeiro, os governos procuram atender s necessidades da sociedade, o que demanda recursos financeiros que devem ser obtidos, administrados e aplicados. Em relao obteno destes recursos, o Estado contemporneo financiado por receitas derivadas, ou seja, o particular gera riqueza e transfere uma parcela ao Estado na forma de tributo (Schoueri, 2013). Em relao ao federalismo fiscal, o Estado brasileiro prev um sistema de mltiplas unidades fiscais e surge a necessidade de se identificar qual ente arrecada e qual o responsvel pela prestao dos servios e fornecimento de bens (Varela, 2008, p. 87). Oates (1972 apud Varela, 2008, p. 89-95), conclui que a alocao dos recursos disponveis, mais eficientemente quando realizada pelo governo descentralizado, local: os municpios. Ainda em relao ao federalismo fiscal, h o problema do Soft Budget Constraint, que consiste no relaxamento das restries oramentrias quando a receita do ente federativo constituda majoritariamente por transferncias intergovernamentais. Segundo Secchi (2013), as polticas pblicas podem ser entendidas como o direcionamento para a soluo dos problemas que provocam a insatisfao da sociedade. Publicado pela International City/County Management Association (ICMA), o manual Evaluating Financial Condition: A Handbook for Local Government, foi a base para o desenvolvimento dos indicadores utilizados neste trabalho. O Plano de Contas Aplicado ao Setor Pblico (PCASP) e o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico (MCASP), editados pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN, 2016) do Ministrio da Fazenda, regulamentam os balanos oramentrios do setor pblico, demonstraes amplamente utilizadas no presente estudo para identificar caractersticas financeiras relacionadas prestao dos servios pblicos.
Mtodo de investigao:
O mtodo de investigao utilizado foi a aplicao dos indicadores propostos aos 39 municpios da Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP). O motivo principal para essa escolha foi o fato de os municpios estarem localizados na mesma rea e no mesmo estado, e portanto estarem sujeitos a condies geogrficas e legislao semelhantes, e ainda assim serem to diferentes entre si em aspectos econmicos e sociais como o PIB per capita e o ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM). Considerando que educao e sade so servios pblicos majoritariamente prestados pelos municpios, pode-se dizer que o IDHM acaba medindo de forma indireta a qualidade dos servios e, por isso, o ndice foi utilizado neste estudo como parmetro bsico de eficincia dos Municpios. A partir de dados do censo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e de valores apresentados nos balanos oramentrios dos municpios, os indicadores foram desenvolvidos, calculados e comparados com o IDHM dos municpios da RMSP. Como os indicadores utilizados neste trabalho incluem dados da populao, e os nmeros posteriores ao censo so estimativas, a adoo de 2010 como ano-base visa minimizar eventuais distores nos resultados. A inteno do estudo no analisar a condio financeira de um municpio especfico, mas buscar relaes entre as caractersticas financeiras e a qualidade dos servios oferecidos. Para isso, os indicadores foram testados uma a um, em anlises bidimensionais simultneas para todo o conjunto de municpios. Com o auxlio do software EXCEL, foram construdos os modelos, includas linhas de tendncia e tambm calculados os coeficientes de explicao, R2. Os resultados obtidos para cada indicador foram comentados com base na variao da varivel dependente (Y), dada a varivel independente (X), a partir dos valores de R2 apresentados.
Resultados, concluses e suas implicaes:
Os resultados da pesquisa foram comentados para cada um dos sete indicadores desenvolvidos, entre eles as concluses mais importantes: Receita per capita: esperado que quanto maior seja a renda (ou PIB) per capita, maior ser a receita per capita. No caso da RMSP, essa tendncia se confirmou com um coeficiente de explicao de cerca de 72,5%; Capacidade de prover servios: a receita de um governo , em teoria, o principal dos fatores que determinam sua capacidade de prover servios. Assim, esperado que o nvel do IDHM seja proporcional receita per capita. Entretanto, essa tendncia no foi confirmada para os municpios da RMSP, com coeficiente de explicao de cerca de 25%. Esse resultado importante porque pode indicar que na RMSP, os servios oferecidos dependam mais da gesto e menos da quantidade de recursos que se tem disponvel; Receitas restritas: em relao composio da receita pblica, taxas e contribuies sociais, por exemplo, tm destinao especifica e no podem ser usadas para a prestao de qualquer servio como a maioria dos impostos, ou seja, podem ser consideradas receitas fixas. Esse indicador est relacionado flexibilidade que o municpio tem para aplicao dos seus recursos. Quanto maior for a relao receitas fixas/receitas totais, menor ser a flexibilidade e consequentemente menor ser a capacidade implementar polticas pblicas, de fazer novos investimentos ou de constituir reservas. Para os municpios da RMSP, essa relao baixa, mas a tendncia de proporcionalidade inversa se confirma. Vale ressaltar que esses valores podem estar distorcidos e no representar de fato uma tendncia, devido dificuldade de se identificar corretamente as receitas fixas e as variveis. Anlises mais detalhadas so necessrias, principalmente em relao a esta diferenciao; Receitas intergovernamentais: as receitas provenientes das transferncias intergovernamentais mostram o nvel de dependncia do municpio em relao a outro ente pblico (estado ou Unio). Esse indicador est relacionado com a capacidade do municpio em resistir a perturbaes externas, mais especificamente, mede sua vulnerabilidade em relao a alteraes no contexto macroeconmico. Esse indicador envolve questes sobre federalismo fiscal e considera o problema do Soft Budget Constraint, que consiste no relaxamento das restries oramentrias quando a receita do ente federativo constituda majoritariamente por transferncias intergovernamentais, estimulando desperdcios. Como o Desperdcio implica na perda de eficincia, para os municpios da RMSP foi calculada a proporo de transferncias intergovernamentais e foi verificada a variao de eficincia, medida pelo IDHM. O modelo ratificou a tendncia de proporcionalidade inversa entre dependncia de receitas intergovernamentais e eficincia e confirmou o problema do Soft Budget Constraint, com coeficiente de explicao superando 50%; Servios oferecidos em relao despesa per capita: em relao s despesas, o gasto pode ser tomado como uma medida aproximada do nvel de servios oferecidos. Assim como no indicador capacidade de prover servios, mais uma vez surgiu um indcio de que, na RMSP, os servios oferecidos dependam mais da gesto e menos da quantidade de recursos que se aplica. O coeficiente de explicao desse indicador foi calculado em cerca de 22,5%.
Referncias bibliogrficas:
Crepaldi, S. A. & Crepaldi, G. S. (2013). Oramento pblico: planejamento, elaborao e controle. So Paulo: Saraiva.
Groves, S. M. & Valente, M. G. (1994). Evaluating Financial Condition: A Handbook for Local Government (3rd ed.). Washington, DC: International City/County Management Association (ICMA).
Matarazzo, D. C. (2007). Anlise financeira de balanos: abordagem bsica e gerencial (6a ed. 6a reimpresso). So Paulo: Atlas.
STN, Secretaria do Tesouro Nacional - Ministrio da Fazenda. Demonstraes Contbeis dos Municpios disponveis em https://www.contaspublicas.caixa.gov.br/sistncon_ internet/index.jsp. Acesso em 11 e 12/02/2016.
STN, Secretaria do Tesouro Nacional - Ministrio da Fazenda. Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico (MCASP, 1a ed. em 14/10/2008; 6 ed. republicada em 13/07/2015). Disponvel em http://www.tesouro.fazenda.gov.br/carrossel-politica-fiscal-04.
Schoueri, L. E. (2013). Direito Tributrio (3a ed.). So Paulo: Saraiva.
Secchi, L. (2013). Polticas pblicas: Conceitos, esquemas de anlise, casos prticos (2 ed.). So Paulo: Cengage Learning Edies.
Varela, P, S. (2008). Financiamento e Controladoria dos Municpios Paulistas no Setor Sade: Uma Avaliao de Eficincia. Dissertao (Doutorado em Cincias Contbeis) Curso de Ps-Graduao em Cincias Contbeis, Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da Universidade de So Paulo.
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