Resumo:
Propsito do Trabalho:
Recente chamada da revista Public Money & Managament reforou a necessidade de estudos relacionados ao uso da informao contbil por polticos, buscando entender obstculos e oportunidades do uso (PMM, 2015). Contudo, o foco da chamada essencialmente no executor de polticas pblicas, ou seja, no poder executivo. Existe restrita pesquisa em administrao pblica que trate de colegiados legislativos em governos locais (local governing bodies, city council, commission, ou legislature municipal) (Gabris & Nelson, 2013). Ainda, a literatura no cobre o uso da informao contbil pelo legislador, ou quanto parlamentares, em governos centrais ou locais os mesmos teriam suas preferncias informacionais afetadas pela mudana do regime de caixa para o de competncia. A informao contbil contudo est intimamente presente no controle legislativo, e compe a anlise das propostas de leis oramentrias enviadas Cmara e a anlise da execuo oramentria, entre outras questes. No Brasil, cabe s cmaras municipais apreciar o plano plurianual, a lei de diretrizes oramentrias, e o oramento anual, propor emendas a estes, acompanhar a execuo do oramento, e fiscalizar e julgar as contas do prefeito, com apoio do parecer do Tribunal de Contas (TCE). Como a legislao brasileira no impe qualquer restrio de conhecimento tcnico elegibilidade para vereador, o apoio ao voto viria dos relatrios das Comisso de Oramento e Finanas (COF), inclusive a respeito do parecer prvio do TCE. O presente artigo teve como objetivo analisar a atuao da COF nas cmaras de vereadores, e a sua interao com os vereadores em questes fiscais e oramentrias. Ainda, procurou entender a contribuio da COF na minorao da falta de conhecimento de contabilidade dos vereadores.
Base da plataforma terica:
O uso da informao contbil por polticos e gestores pblicos ganhou recente ateno na literatura com a convergncia das normas contbeis aplicadas ao setor pblico para padres internacionais (ex. International Public Sector Accounting Standards, IPSAS) em diversos pases. Um dos pontos debatidos a preferncia por regime de competncia ou de caixa (Liguori, Sicilia, Steccolini, 2009), e os incentivos de polticos e gestores para uso da informao contbil. A adoo da contabilidade passou a ser questionada (Carlin, 2006; Liguori, Sicilia, Steccolini,2012). Governos so pressionados a adotar padres originados no setor privado. Mesmo com o aumento do nmero de pases que adotaram o padro, no h evidncias da eficcia desse sistema, e a utilidade da informao para polticos e gestores est sendo questionada (Hodges & Mellet, 2003).
Para o funcionamento de qualquer reforma de oramento, e de forma geral do ciclo PFM, o apoio do legislativo fundamental, no apenas na aprovao da reforma, mas na atuao dentro do mecanismo. A literatura de cincias polticas parece chegar em um consenso de que o controle legislativo, uma das formas de accountability horizontal (ODonnel, 2000), no efetivo em alguns sistemas presidencialistas, por exemplo na Amrica Latina, pois dependeria do efeito da accountability vertical que fraca. Este consenso sempre se refere a governos centrais, mas no deve ser diferente em governos locais e regionais. Ainda, enquanto o executivo est sujeito fiscalizado pelo legislativo, dado que accountability vertical fraca, sobretudo no perodo intermedirio dos mandatos, os vereadores so fiscalizados por quem? (Gabris & Nelson, 2013).
No controle legislativo um importante mecanismo de conduo do processo legislativo a atuao das comisses parlamentares. Contudo, apesar do claro papel de fiscalizao do legislativo, que induz disciplina fiscal e reduz corrupo, pouca ateno tem sido dada no papel destas comisses (Wehner, 2007), e ao impacto da organizao da funo legislativa em polticas fiscais (Wehner, 2007). Exceo estudo de Crain e Muris (1995) que discute o impacto da estrutura dos comits. Para decises de alocao de oramento por exemplo, para evitar que cada grupo de interesse aumente as despesas na sua rea, gerando um efeito free-rider, e piorando a disciplina fiscal, a soluo tem sido responsabilizar um comit que deve entregar uma proposta nica para ser votada.
Por fim, em geral os modelos mais conhecidos de funcionamento das comisses legislativas, assume a emisso de relatrios tcnicos ou pareceres por tais comisses, para instrumentalizar o voto do parlamentar. A questo de instrumentalizar o voto o quanto uma opinio qualificada pode contribuir para a escolha do parlamentar em uma questo oramentria e fiscal. Sabatier & Whiteman (1985), baseados na literatura de escolhas por voto, apresentam que uma das fontes de informao ao legislador so as dicas dos colegas especialistas que so de sua confiana, que em geral so o presidente ou membro seniores das comisses. A mesma literatura distingue informao poltica de informao para polticas pblicas, sendo a segunda a informao tcnica que prope alternativas, que tratam e discutem os impactos na sociedade. Esta seria a natureza da informao do parecer das comisses permanentes.
Mtodo de investigao:
Foram realizados estudos de casos mltiplos em 3 cmaras municipais nas cidades de Ribeiro Preto/SP, Araraquara/SP e Uberaba/MG. Os municpios escolhidos possuem propositadamente diferentes portes, de 200 a 600 mil habitantes, forte presena universitria, e atividade industrial e de servios na economia. Nos 3 casos pode-se dizer que so importantes centros de servios, logstico ou comercial na regio. Enquanto Araraquara tem maior proximidade e intercmbio econmico com Ribeiro Preto, pela proximidade logstica, Uberaba tem caractersticas prprias do Triangulo Mineiro. A dinmica econmica e a interao poltica entre os casos no so relevantes e no afetam o resultado do estudo, conquanto natural que faamos aqui algumas observaes de contexto.
A Cmara enquanto organizao do setor pblico opera em torno da rotina das sesses plenrias, comisses especficas, ou seja, em torno da dinmica legislativa e de seus vereadores.
As Comisses de Oramento e Finanas (COF) dos 3 casos so anlogas, so definidas na lei orgnica dos municpios (LOM), a qual tambm prev que a composio das comisses coincide com o ciclo da presidncia da cmara. Contudo, as atribuies da Cmara so colocadas de forma ampla na LOM, a organizao e o funcionamento detalhados da casa sero especificados no Regimento Interno da Cmara.
Foram analisados documentos de normatizao das cmaras, quanto regulao das comisses. Em seguida realizadas 14 entrevistas, sendo 9 vereadores, 2 assessores, 3 servidores (controladora geral da cmara e diretor do departamento legislativo). Entre os vereadores foram contemplados diversos nveis de escolaridade, mas todos assessores e servidores entrevistados tinham nvel superior completo. Entre os vereadores entrevistados esto membros e presidentes das COFs dos 3 casos. A seleo dos entrevistados foi por disponibilidade em participar da pesquisa. Foram enviados convites para participao a todos os vereadores do atual mandato (2012-2016) dos 3 municpios, extensivos aos seus assessores e demais funcionrios das cmaras. As entrevistas buscaram cobrir duas frentes: (i) atuao da COF e o seu subsdio para os demais vereadores, visando o controle legislativo; (ii) condio dos demais vereadores, dada a sua percepo, de utilizarem-se do parecer da COF buscando tambm o controle legislativo.
Resultados, concluses e suas implicaes:
O controle legislativo dado em ltima instncia pelo voto no plenrio da Cmara, que resultando da obteno da maioria simples ou qualificada dos votos dos vereadores. O vereador, ao dar seu voto, ir faz-lo segundo sua preferncia, seja ela orientada por apoio/oposio poltica ao executivo dada coligao partidria, orientada pela busca do interesse pblico, ou por outras razes individuais. Se o conjunto de vereadores no exposto ao impacto social e econmico da matria em questo, o debate se restringe ao aspecto poltico e toda sorte de interpretaes e distores dos fatos associados. Assim, a instrumentalizao do voto pode trazer resultados positivos ao controle legislativo. Sobretudo se as matrias fiscais e oramentrias foram tambm acompanhadas pela imprensa local e populao, para que possam gerar custo poltico (accountability vertical) ao vereador.
Para tanto o parecer da COF tem funo fundamental neste ponto, que agregar ao contedo dos projetos de lei (PPA, LDO e LOA), relatrios de execuo oramentria e Parecer Prvio da prestao de contas anual, um juzo de valor a respeito da discusso dos impactos polticos, sociais e econmicos envolvidos em cada proposio fiscal e oramentria. Sem um parecer claro da COF, cada vereador dever tratar por si s de extrair das proposies que entram em pauta do plenrio sua prpria interpretao. Neste caso, a formao anterior do vereador ou sua assessoria sero fatores determinantes para o exerccio do voto. Como identificado, a formao tcnica ou assessoria especializada no fazem parte da realidade das cmaras municipais. Portanto, o parecer da COF deveria ser tanto uma base para o voto do vereador, quanto alvo de transparncia por constituir no elemento que ir instruir o voto. O mesmo deveria ser sempre colocado, e da forma mais clara possvel, pois no se espera formao tcnica dos vereadores na Cmara. O fato de no haver um parecer disponvel e com informao clara, faz com que no exista qualquer objeto materialmente identificado para ser debatido, o que deixa na mo do vereador a tarefa de identificar no conjunto de informaes fiscais e oramentrias os desvios legais de uma complexa malha legislativa. A realidade captada nas cmaras observadas, mostra que o vereador no conta com a atuao das COFs para subsidiar sua deciso, pois a atuao timidamente presente.
Assim, refora-se a hiptese de que polticos do legislativo no so sensveis informao contbil, e no a consideram no processo legislativo de fiscalizao, seja na execuo oramentria, ou na anlise do parecer prvio do Tribunal de Contas. O que confirma a literatura de uso da informao contbil por poltico, e estende a questo para o legislativo. Ainda, a ausncia da atuao da COF levanta o risco de que o processo de accountability horizontal esteja claramente comprometido. Nestas condies, o controle legislativo quando acontece uma exceo, e no a regra. Dependeria de iniciativas isoladas de vereadores bem capacitados, ou cmaras mais estruturadas com COFs atuantes.
Tais resultados poderiam ser discutidos de forma associada s iniciativas de desenvolvimento do controle externo e social. Deixa-se o alerta para as pesquisas em contabilidade governamental, e reformas em contabilidade pblica no Brasil e em pases em desenvolvimento. Em geral discute-se que a dificuldade de implantao de reformas est na capacitao da burocracia para gerar informao contbil e elaborar demonstraes. De forma mais ampla, considerando o controle legislativo, o gargalo de todo processo pode estar na capacitao do legislativo local, que em ltima instncia impe o custo poltico s irregularidades fiscais da gesto. Assim, polticas de melhoria da qualidade da informao contbil, sem desenvolvimento institucional e capacitao das cmaras, pode ser mais um caso de fracasso de reformas no ciclo PFM.
Referncias bibliogrficas:
Carlin, T.M. (2006). Debating the Impact of Accrual Accounting and Reporting in the Public Sector, Financial Accountability and Management, 21(3), 0267-4424.
Crain, M.W. and Muris, T.J. (1995) Legislative organization of fiscal policy. Journal of Law and Economics 38 (2): 311 33.
Gabris, G. T., & Nelson, K. L. (2013). Transforming Municipal Boards into Accountable, High-Performing Teams: Toward a Diagnostic Model of Governing Board Effectiveness. Public Performance & Management Review, 36(3), 472495.
Hodges, R., & Mellet, H. (2003). Reporting public sector financial results. Public Management Review, 5(1), 99-113.
Liguori, M.; Sicilia, M.; Steccolini, I. (2012). Some Like it Non-Financial ... . Public Management Review, 14:7, 903-922.
O'Donnell, G. (2000), Further thoughts on Horizontal Accountability. Trabalho apresentado no seminrio Institutions, Accountability, and Democratic Governance in Latin America. Kellogg Institute for International Studies/University of Notre Dame, Notre Dame.
Sabatier, P., & Whiteman, D. (1985). Legislative Decision Making and Substantive Policy Information: Models of Information Flow. Legislative Studies Quarterly, 10 (3), 395421.
Wehner, J. (2007) Budget reform and legislative control in Sweden. Journal of European Public Policy, 14:2, 313-332.
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