Resumo:
Propsito do Trabalho:
As fraudes licitatrias trazem custos econmicos para a Administrao Pblica e os prejuzos provocados so evidentes. Elas prejudicam os setores que fornecem bens e servios ao governo de maneira lcita, reduzem os investimentos, a produtividade e a eficincia econmica do municpio, podendo acarretar at um dficit financeiro (Faria, 2013). Todos esses danos afetam diretamente sociedade, j que os insumos pblicos sero consequentemente reduzidos, havendo disfunes na prestao do servio e comprometendo o desenvolvimento do Estado.
De acordo com Speck e Ferreira (2011) a modalidade adotada no processo licitatrio pode cooperar com a ocorrncia de fraudes em licitaes, os autores atribuem nveis de riscos de corrupo para cada modalidade, tendo menores riscos as que detm procedimentos mais rgidos e possuem maior transparncia e concorrncia entre os fornecedores, em contrapartida, as mais flexveis, menos transparentes e de menor concorrncia possuem riscos mais altos.
Dessarte, foi realizado um estudo acerca das irregularidades e possveis ocorrncias de fraudes licitatrias em municpios do Estado da Bahia. Os dados foram retirados dos relatrios de Controle Interno da Controladoria Geral da Unio relativos ao Programa de Fiscalizao a partir de Sorteios Pblicos. Para tanto foram utilizados os relatrios publicados no perodo de 2004 a 2014. Esse estudo busca responder ao seguinte problema de pesquisa: qual a relao existente entre a modalidade de licitao aplicada e o risco de ocorrncia de fraudes nos processos licitatrios realizados pelos municpios baianos?
O objetivo do estudo se constitui em averiguar a relao existente entre a modalidade de licitao aplicada e o risco de ocorrncia de fraudes nos processos licitatrios .
Base da plataforma terica:
O marco regulatrio traz em seu bojo cinco modalidades de licitao, que nada mais do que a forma especfica de se conduzir uma licitao, cada uma com regras e procedimentos prprios. A concorrncia a mais criteriosa e abrangente, uma modalidade por meio da qual pode-se realizar licitaes de valores permitidos para a carta convite, como tambm aquelas de valores muito altos, podendo ser usada na compra de bens, contratao de obras e servios, sem distino. A tomada de preos fica abaixo da concorrncia em relao rigidez e abrangncia. A carta convite, por sua vez, caracterizada pela simplicidade dos procedimentos e regras que lhes so aplicadas e possui pouca abrangncia, em suma, utilizada em compras de pequeno valor. Essas trs modalidades compram o mesmo objeto, no entanto distinguem-se pela alterao na estrutura procedimental fixadas na lei.
H tambm o concurso e o leilo que foram criados para realizar atividades bem especficas. O primeiro empregado para escolha de trabalho tcnico, cientfico ou artstico, o ltimo a modalidade por meio da qual a Administrao vende bens mveis inservveis, produtos legalmente apreendidos ou penhorados ou aliena bens imveis.
A Lei n 8.666/93 assegura a possibilidade de contratao sem que haja prvia licitao, atravs de dispensa ou inexigibilidade, so formas de contratao direta, perfazendo uma exceo regra. No so conceituadas como modalidades, porm tm casos estabelecidos expressa e taxativamente na lei e so rotineiramente utilizadas em situaes incabveis, por esta razo so importantes objetos de estudo quando se fala em corrupo (Brasil, 1993).
O prego, criado pela Lei n 10.520/02, a modalidade de licitao empregada para a aquisio de bens e servios comuns, independente do valor da contratao. A disputa pelo fornecimento realizada por meio de lances, podendo ser presencial ou eletrnico (Brasil, 2002).
De maneira geral, a escolha da modalidade se d em virtude do valor econmico da contratao. Para tanto a Administrao deve se embasar em estimativas de preos correntes de mercado, considerando a complexidade do objeto. De acordo com a Lei n 8.666/93, vlido ressaltar que no lcito realizar uma licitao nas hipteses em que as propostas superem o limite permitido para a modalidade escolhida, devendo a Administrao, nesses casos, anular o procedimento e realizar outro certame com a modalidade compatvel.
Speck e Ferreira (2011), em uma pesquisa realizada sobre o sistema de integridade nos estados brasileiros, agruparam as modalidades de licitaes em trs categorias de acordo com o risco de manipulao e corrupo esperado. Para os autores quando a competio ampla e o arbtrio baixo, consequentemente, a corrupo tambm ser baixa. Ainda segundo os mesmos autores, as modalidades inclusas nessa categoria so o leilo e o prego, por conta da presena de todos os fornecedores e da deciso transparente; e a tomada de preos e a concorrncia por se basearem no cadastramento prvio de fornecedores na Administrao Pblica, alm disso, possuem alta competitividade.
Mtodo de investigao:
Com a finalidade de alcanar respostas para o problema do estudo, foram delineados os procedimentos metodolgicos. Inicialmente procedeu-se coleta dos dados, que foram obtidos a partir dos relatrios de Controle Interno da CGU relativos ao Programa de Fiscalizao a partir de Sorteios Pblicos. O referido programa um extraordinrio mecanismo que, atravs de sorteios realizados em parceria com a Caixa Econmica Federal, define os municpios que sero fiscalizados, por amostragem.
O Programa de Fiscalizao a partir de Sorteios Pblicos abrange todos os estados brasileiros, entretanto, para melhor compreenso e interpretao dos dados, foram utilizados apenas os relatrios referentes aos municpios do estado da Bahia sorteados no perodo de 2004 a 2014. Nesse interstcio houve 32 eventos e foi sorteado um total de 152 municpios, dentre eles dezoito foram sorteados duas vezes e um foi sorteado trs vezes, mas em eventos diferentes, sendo assim, analisou-se 152 relatrios, dos quais foram extradas as irregularidades detectadas nas licitaes.
A cada evento so definidos 60 municpios. Fazem parte dos sorteios apenas aqueles com at 500 mil habitantes, exceto as capitais estaduais. Os Analistas de Controle Interno da CGU examinam contas e documentos e fazem a inspeo pessoal e fsica das obras e servios em realizao. A fiscalizao tem o objetivo de analisar a aplicao dos recursos federais nos municpios, portanto, os relatrios apresentam os resultados dos exames realizados sobre as aes do governo executadas nas bases dos municpios, expondo as irregularidades ocorridas relativas aplicao dos recursos federais, inclusive as pertinentes aos processos licitatrios.
Aps a definio do problema, objetivo, justificativa e do plano empregado para chegar aos resultados do estudo, classificou-se a pesquisa no que tange aos procedimentos metodolgicos. Em face das caractersticas depreendeu-se que quanto aos objetivos da pesquisa este um estudo do tipo descritivo, quanto aos procedimentos ele classificado como documental e em relao abordagem do problema caracteriza-se como quantitativo. De acordo com Raupp e Beuren (2013) uma pesquisa se enquadra como descritiva pelo fato de identificar, descrever, relatar, e comparar aspectos ou comportamentos de determinada populao analisada.
Resultados, concluses e suas implicaes:
Este estudo averiguou a relao existente entre a modalidade de licitao aplicada e o risco de ocorrncia de fraudes nos processos licitatrios realizados pelos municpios baianos. Dessa forma, foram analisados 152 relatrios de fiscalizao publicados no site da CGU, no perodo compreendido entre 2004 e 2014, e deles foram coletados os dados.
Nem todas as irregularidades licitatrias identificadas nos relatrios foram caracterizadas como evidncia de fraude, no entanto, a maioria recebeu essa classificao. Aps analisar todas as irregularidades encontradas, separando-as e agrupando-as da forma como foi demonstrada no captulo de Anlise e Discusso dos Resultados, foi possvel inferir quais modalidades apresentaram maior e menor relao com a ocorrncia de fraude. Pela mdia e pelo percentual de irregularidades descobertas ao ano, a modalidade Carta Convite se destacou como sendo a que proporcionou maior margem para a ocorrncia de fraude licitatria no mbito municipal. Percebeu-se que a razo disso no apenas por ela ser uma modalidade que possui menos rigidez procedimental, pouca competitividade e alta discricionariedade dos agentes pblicos, mas tambm pelo fato de ela ser muito utilizada quando da necessidade dos municpios realizarem uma licitao. Obviamente quanto mais realizar licitaes em determinada modalidade, maior ser o risco de ocorrerem irregularidades e maior ser a margem para a ocorrncia de fraude.
Os resultados do presente estudo corroboraram achados de pesquisas anteriores, desta mesma linha de pesquisa (Macedo, 2009; Soreide, 2002). Entretanto, se contrapem a resultados de outros estudos, a exemplo do estudo de Speck e Ferreira (2011). Diferentemente do estudo supracitado, a modalidade Carta Convite pode ser classificada como de alto risco para a ocorrncia de fraudes, j que obteve destaque na ocorrncia de irregularidades evidenciadas como fraudes, e a Inexigibilidade de Licitao pode ser classificada como de mdio risco para a ocorrncia de fraudes, por ter apresentado poucas incongruncias graves.
Apesar das informaes da pesquisa apresentarem certo otimismo quanto aos resultados, no possvel generaliz-lo para outras esferas do governo, j que cada esfera realiza um volume de licitao por tipo de modalidade diferente das demais, alm de outros fatores. Tambm importante haver uma relativizao quanto aos resultados da pesquisa em virtude das limitaes, porquanto alguns relatrios apresentaram informaes um tanto superficiais para serem consideradas na pesquisa e demandaram esclarecimentos sobre algumas interpretaes por parte da CGU, processo este realizado atravs do sistema de acesso informao.
Contudo, as concluses desta pesquisa trazem contribuies importantes para a rea da Contabilidade, em especial para a Contabilidade Governamental, pois foi possvel demonstrar a relao existente entre cada tipo de modalidade e o risco de ocorrncia de fraudes licitatrias realizados nos municpios baianos, possibilitando que os gestores e os agentes pblicos em geral se atentem mais quando da escolha da modalidade e quanto s normas aplicadas a esses processos. Alm disso, este estudo implicou a interdisciplinaridade do tema, permitindo que a sociedade entenda de forma mais objetiva os riscos de corrupo aos quais a gesto dos recursos pblicos pode estar submetida, para que esta acompanhe mais de perto as atividades da Administrao Pblica Municipal.
Por fim, cabe uma sugesto para pesquisas futuras, no sentido de estend-la para municpios de outros estados, e at mesmo estend-la para o mbito estadual, a fim de que os resultados possam ser mais alargados e efetivos.
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