Resumo:
Propósito do Trabalho:
A questão central de pesquisa deste estudo é investigar quais são as características das finanças públicas que resultam em um desempenho mais ou menos eficiente dos municípios no cumprimento de suas atribuições, entre as quais se dá ênfase à prestação de serviços e às ações sociais para o bem estar e o desenvolvimento humano. Essa análise, realizada com base em indicadores, busca um tratamento mais mensurável para questões como promoção de saúde e bem estar públicos, que são essencialmente subjetivos e usualmente analisados desta forma: subjetivamente. Quando se trata de empresas privadas, o lucro é uma medida aproximada da eficiência da gestão; entretanto, ao contrário do que ocorre no setor privado, lucro não é uma motivação para uma entidade pública, e eficiência é apenas um de muitos objetivos. Devido à complexidade e à diversidade das questões envolvidas na gestão pública, a possibilidade de mensuração das variáveis torna a tarefa de avaliação da atuação do Estado mais simples. Os indicadores são calculados a partir das informações apresentadas nos balanços orçamentários dos municípios, considerada a premissa de que uma boa condição financeira das contas públicas pressupõe a disponibilidade de recursos que, associados à sua adequada gestão, dão condições ao ente público para exercer suas atribuições. Encontrar relações entre a composição das finanças públicas brasileiras e a qualidade dos serviços que são oferecidos pode contribuir para que se desenvolvam formas de gestão mais eficientes, com gastos públicos mais racionais e prestação de serviços com mais qualidade.
Base da plataforma teórica:
O referencial teórico foi construído com base na literatura sobre análise financeira de balanços, orçamento público, tributação, federalismo fiscal, políticas públicas, plano de contas do setor público, avaliação da condição financeira de governos locais e também a legislação brasileira vigente. O ponto de partida para o trabalho foi aplicar à contabilidade pública uma ferramenta análoga à análise financeira de balanços, utilizada para extrair informação relevante a partir dos dados apresentado nas demonstrações contábeis. A análise de balanços faz uso de índices, que fornecem informações detalhadas em relação ao desempenho da empresa. De acordo com Matarazzo (2007 – p.147), “índice é a relação entre contas ou grupo de contas das demonstrações financeiras, que visa evidenciar determinado aspecto da situação econômica ou financeira da empresa”. A origem do orçamento público está na necessidade de o Estado exercer atividade financeira: segundo Crepaldi e Crepaldi (2013), na busca pelo bem estar social e financeiro, os governos procuram atender às necessidades da sociedade, o que demanda recursos financeiros que devem ser obtidos, administrados e aplicados. Em relação à obtenção destes recursos, o Estado contemporâneo é financiado por receitas derivadas, ou seja, o particular gera riqueza e transfere uma parcela ao Estado na forma de tributo (Schoueri, 2013). Em relação ao federalismo fiscal, o Estado brasileiro prevê um sistema de múltiplas unidades fiscais e surge a necessidade de se identificar qual ente arrecada e qual é o responsável pela prestação dos serviços e fornecimento de bens (Varela, 2008, p. 87). Oates (1972 apud Varela, 2008, p. 89-95), conclui que a alocação dos recursos disponíveis, é mais eficientemente quando realizada pelo governo descentralizado, local: os municípios. Ainda em relação ao federalismo fiscal, há o problema do Soft Budget Constraint, que consiste no relaxamento das restrições orçamentárias quando a receita do ente federativo é constituída majoritariamente por transferências intergovernamentais. Segundo Secchi (2013), as políticas públicas podem ser entendidas como o direcionamento para a solução dos problemas que provocam a insatisfação da sociedade. Publicado pela International City/County Management Association (ICMA), o manual Evaluating Financial Condition: A Handbook for Local Government, foi a base para o desenvolvimento dos indicadores utilizados neste trabalho. O Plano de Contas Aplicado ao Setor Público (PCASP) e o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP), editados pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN, 2016) do Ministério da Fazenda, regulamentam os balanços orçamentários do setor público, demonstrações amplamente utilizadas no presente estudo para identificar características financeiras relacionadas à prestação dos serviços públicos.
Método de investigação:
O método de investigação utilizado foi a aplicação dos indicadores propostos aos 39 municípios da Região Metropolitana de São Paulo (RMSP). O motivo principal para essa escolha foi o fato de os municípios estarem localizados na mesma área e no mesmo estado, e portanto estarem sujeitos a condições geográficas e legislação semelhantes, e ainda assim serem tão diferentes entre si em aspectos econômicos e sociais como o PIB per capita e o Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM). Considerando que educação e saúde são serviços públicos majoritariamente prestados pelos municípios, pode-se dizer que o IDHM acaba medindo de forma indireta a qualidade dos serviços e, por isso, o índice foi utilizado neste estudo como parâmetro básico de eficiência dos Municípios. A partir de dados do censo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e de valores apresentados nos balanços orçamentários dos municípios, os indicadores foram desenvolvidos, calculados e comparados com o IDHM dos municípios da RMSP. Como os indicadores utilizados neste trabalho incluem dados da população, e os números posteriores ao censo são estimativas, a adoção de 2010 como ano-base visa minimizar eventuais distorções nos resultados. A intenção do estudo não é analisar a condição financeira de um município específico, mas buscar relações entre as características financeiras e a qualidade dos serviços oferecidos. Para isso, os indicadores foram testados uma a um, em análises bidimensionais simultâneas para todo o conjunto de municípios. Com o auxílio do software EXCEL, foram construídos os modelos, incluídas linhas de tendência e também calculados os coeficientes de explicação, R2. Os resultados obtidos para cada indicador foram comentados com base na variação da variável dependente (Y), dada a variável independente (X), a partir dos valores de R2 apresentados.
Resultados, conclusões e suas implicações:
Os resultados da pesquisa foram comentados para cada um dos sete indicadores desenvolvidos, entre eles as conclusões mais importantes: Receita per capita: é esperado que quanto maior seja a renda (ou PIB) per capita, maior será a receita per capita. No caso da RMSP, essa tendência se confirmou com um coeficiente de explicação de cerca de 72,5%; Capacidade de prover serviços: a receita de um governo é, em teoria, o principal dos fatores que determinam sua capacidade de prover serviços. Assim, é esperado que o nível do IDHM seja proporcional à receita per capita. Entretanto, essa tendência não foi confirmada para os municípios da RMSP, com coeficiente de explicação de cerca de 25%. Esse resultado é importante porque pode indicar que na RMSP, os serviços oferecidos dependam mais da gestão e menos da quantidade de recursos que se tem disponível; Receitas restritas: em relação à composição da receita pública, taxas e contribuições sociais, por exemplo, têm destinação especifica e não podem ser usadas para a prestação de qualquer serviço como a maioria dos impostos, ou seja, podem ser consideradas “receitas fixas”. Esse indicador está relacionado à flexibilidade que o município tem para aplicação dos seus recursos. Quanto maior for a relação “receitas fixas”/receitas totais, menor será a flexibilidade e consequentemente menor será a capacidade implementar políticas públicas, de fazer novos investimentos ou de constituir reservas. Para os municípios da RMSP, essa relação é baixa, mas a tendência de proporcionalidade inversa se confirma. Vale ressaltar que esses valores podem estar distorcidos e não representar de fato uma tendência, devido à dificuldade de se identificar corretamente as receitas fixas e as variáveis. Análises mais detalhadas são necessárias, principalmente em relação a esta diferenciação; Receitas intergovernamentais: as receitas provenientes das transferências intergovernamentais mostram o nível de dependência do município em relação a outro ente público (estado ou União). Esse indicador está relacionado com a capacidade do município em resistir a perturbações externas, mais especificamente, mede sua vulnerabilidade em relação a alterações no contexto macroeconômico. Esse indicador envolve questões sobre federalismo fiscal e considera o problema do Soft Budget Constraint, que consiste no relaxamento das restrições orçamentárias quando a receita do ente federativo é constituída majoritariamente por transferências intergovernamentais, estimulando desperdícios. Como o Desperdício implica na perda de eficiência, para os municípios da RMSP foi calculada a proporção de transferências intergovernamentais e foi verificada a variação de eficiência, medida pelo IDHM. O modelo ratificou a tendência de proporcionalidade inversa entre dependência de receitas intergovernamentais e eficiência e confirmou o problema do Soft Budget Constraint, com coeficiente de explicação superando 50%; Serviços oferecidos em relação à despesa per capita: em relação às despesas, o gasto pode ser tomado como uma medida aproximada do nível de serviços oferecidos. Assim como no indicador “capacidade de prover serviços”, mais uma vez surgiu um indício de que, na RMSP, os serviços oferecidos dependam mais da gestão e menos da quantidade de recursos que se aplica. O coeficiente de explicação desse indicador foi calculado em cerca de 22,5%.
Referências bibliográficas:
Crepaldi, S. A. & Crepaldi, G. S. (2013). Orçamento público: planejamento, elaboração e controle. São Paulo: Saraiva.
Groves, S. M. & Valente, M. G. (1994). Evaluating Financial Condition: A Handbook for Local Government (3rd ed.). Washington, DC: International City/County Management Association (ICMA).
Matarazzo, D. C. (2007). Análise financeira de balanços: abordagem básica e gerencial (6a ed. – 6a reimpressão). São Paulo: Atlas.
STN, Secretaria do Tesouro Nacional - Ministério da Fazenda. Demonstrações Contábeis dos Municípios disponíveis em https://www.contaspublicas.caixa.gov.br/sistncon_ internet/index.jsp. Acesso em 11 e 12/02/2016.
STN, Secretaria do Tesouro Nacional - Ministério da Fazenda. Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP, 1a ed. em 14/10/2008; 6 ed. republicada em 13/07/2015). Disponível em http://www.tesouro.fazenda.gov.br/carrossel-politica-fiscal-04.
Schoueri, L. E. (2013). Direito Tributário (3a ed.). São Paulo: Saraiva.
Secchi, L. (2013). Políticas públicas: Conceitos, esquemas de análise, casos práticos (2 ed.). São Paulo: Cengage Learning Edições.
Varela, P, S. (2008). Financiamento e Controladoria dos Municípios Paulistas no Setor Saúde: Uma Avaliação de Eficiência. Dissertação (Doutorado em Ciências Contábeis) – Curso de Pós-Graduação em Ciências Contábeis, Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade da Universidade de São Paulo.
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