Resumo:
Propsito do Trabalho:
O presente estudo teve por fundamento as bases do federalismo fiscal, especificamente o balanceamento entre a centraliza��o e descentraliza��o no que tange � aloca��o de recursos para as a��es de educa��o b�sica.
Sob este aspecto, Franzese (2010) afirma que a pol�tica de universaliza��o desprovida de compartilhamento nas rela��es intergovernamentais afeta a autonomia dos governos municipais, j� que o governo federal � quem define como os recursos devem ser alocados. Dessa forma, n�o h� como privilegiar as prefer�ncias locais, indo de encontro � exist�ncia do federalismo. Quando o governo federal determina que 60% dos recursos do FUNDEB devem ser destinados � valoriza��o do magist�rio, verifica-se uma limita��o bastante acentuada na discricionariedade do gestor. Tal determina��o retira dos governos locais a possibilidade de definir o que � melhor para a popula��o, contradizendo-se a teoria do federalismo. Nesse contexto, Hanushek (1986) afirma que a forma como os recursos s�o alocados influencia o resultado dos servi�os de educa��o. Assim, esse modelo de pol�tica que n�o privilegia a autonomia fiscal pode resultar na aloca��o de recursos de forma inadequada.
Com base nessa abordagem te�rica, levantou-se o seguinte questionamento: em que medida o n�vel de autonomia fiscal direcionadas ao ensino fundamental promove efici�ncia na aplica��o dos recursos destinados � educa��o fundamental?
Definiu-se a hip�tese de que quanto maior o n�vel de autonomia fiscal, melhor ser� a efici�ncia dos servi�os de educa��o do ensino fundamental.
O objetivo do presente estudo consistiu em mensurar a efici�ncia dos servi�os de educa��o do ensino fundamental oferecidos pelos munic�pios brasileiros, bem como identificar em que medida a autonomia fiscal influencia o n�vel dessa efici�ncia.
Base da plataforma terica:
O conceito de autonomia � tema muito debatido na teoria do federalismo, tendo em vista a dificuldade de compreender os seus contornos de conte�do e seus v�nculos ao princ�pio da subsidiariedade. A autonomia fiscal dos governos locais tem dois componentes: a autonomia financeira, que diz respeito aos recursos, e a autonomia do or�amento referente �s preocupa��es com gastos (DAFFLON; MADI�S, 2011, p. 40).
A autonomia financeira, segundo Dafflon e Perritaz (2003, p. 4), acontece quando um ente � capaz de obter seus pr�prios recursos financeiros de que necessita, sem recorrer ou depender de outras inst�ncias de governo.
A Autonomia or�ament�ria, de acordo com Dafflon (1998, p.128-129), diz respeito � capacidade que tem uma unidade de governo local para decidir sozinho, com total independ�ncia, as categorias, a quantidade e a qualidade dos servi�os que pretende oferecer aos seus residentes.
De modo geral, as atividades de presta��o de servi�os nas federa��es s�o desenvolvidas de forma descentralizada. Assim, em muitas na��es, os governos locais desempenham suas fun��es e prestam seus servi�os, sem terem total liberdade para determinar o n�vel e a qualidade dos servi�os p�blicos produzidos. Nesse caso, o ente cumpre apenas a fun��o de agente administrativo, caracter�stica t�pica do federalismo coercitivo. Logo, a autonomia fiscal s� pode existir se houver liberdade de escolhas dentro das perspectivas das prefer�ncias locais.
Quando uma efetiva descentraliza��o afeta a autonomia local, em termos de receita e de pol�tica de despesas, pode haver um conflito entre a subsidiariedade e a autonomia local, de um lado, e a redistribui��o nacional, do outro. Esse trade-off levanta uma quest�o relevante que deve ser observada no que diz respeito � identifica��o da exist�ncia de um ponto de equil�brio. Assim, um pa�s pode ter um elevado grau de autonomia pol�tica local e, ao mesmo tempo, uma rede de presta��o de servi�o ineficaz (BIRD; EBEL, 2006, p. 503).
Feitas estas coloca��es acerca da autonomia, observa-se que no Brasil a discuss�o sobre reparti��o de responsabilidades, reparti��o de direitos e, obviamente, reparti��o de recursos financeiros para a realiza��o das pol�ticas sociais levam a uma evidente caracteriza��o do sistema federativo, observando-se a forma como se d� a divis�o dessa autonomia entre seus entes federados (ARELARO, 2004, p. 26).
No campo da educa��o, o novo pacto federativo institu�do pela CF/88 concedeu aos munic�pios a autonomia para a oferta da educa��o b�sica. Contudo, essa autonomia n�o veio acompanhada de uma defini��o clara quanto ao financiamento. A Constitui��o apenas estabeleceu que os entes municipais deveriam aplicar n�o menos de 25% das receitas de impostos e transfer�ncias na manuten��o e desenvolvimento da educa��o (MDE). Essa medida constitucional que condiciona uma parte do or�amento municipal, sem aportes complementares do governo federal, agravou a desigualdade educacional em todo o pa�s, visto que, na maioria dos munic�pios, 25% de suas receitas eram insuficientes para a presta��o de servi�os educacionais, acentuando a desigualdade inter-regional. Para solucionar esse problema foi criado o FUNDEF, depois FUNDEB, com o objetivo de melhor distribuir os recursos para a educa��o, por�m indicando regras r�gidas de aloca��o.
Sob esse aspecto, alguns estudos no Brasil indicam que a forma como os recursos s�o aportados pode n�o ter um efeito positivo no desempenho dos alunos nos testes de profici�ncia.
Mtodo de investigao:
A pesquisa foi desenvolvida com um desenho metodol�gico capaz de conduzir � compreens�o da influ�ncia da autonomia fiscal na efici�ncia t�cnica dos servi�os de educa��o do ensino fundamental. Para isso, fez-se uso de uma abordagem metodol�gica emp�rico-anal�tica. Foi avaliado o desempenho de 3.013 munic�pios brasileiros que se submeteram � realiza��o da Prova Brasil e tiveram o IDEB calculado em todos os exerc�cios de 2005, 2007 e 2009. Os dados financeiros foram obtidos no Sistema de Informa��es sobre Or�amentos P�blicos em Educa��o (SIOPE) e os dados relativos �s var�veis educacionais foram obtidos no INEP.
Para mensurar o desempenho dos munic�pios utilizou-se a DEA din�mica DSBM, desenvolvida por Tone e Tsutsui (2010), em dois est�gios em um painel de dados para o per�odo de 2005 a 2009. No c�lculo da efici�ncia de primeiro est�gio cuidou-se apenas dos custos por aluno (input), bem como do IDEB do 5� ano e IDEB do 9� ano como outputs. Como carry-over utilizou-se a quantidade de alunos matriculados na rede p�blica municipal do ensino fundamental. A fronteira de efici�ncia foi encontrada com o aux�lio do software DEA solver professional - vers�o 7.
No segundo est�gio, os scores de efici�ncia obtidos no primeiro est�gio foram ajustados pelas vari�veis de insumos n�o controlados, ou seja, os fatores sobre os quais o gestor n�o tem controle, mas que influenciam o resultado da fun��o de produ��o da educa��o. Utilizou-se a t�cnica de an�lise de componentes principais (ACP) para agrupar as vari�veis em fatores representativos das caracter�sticas socioecon�micas, do background familiar, da capacidade inata dos alunos e dos atributos dos professores. Foram identificados 4 fatores com cerca de 70% da informa��o original associada �s vari�veis: fac1 - ambiente socioecon�mico do aluno; fac2 - composto de vari�veis que abordam o background familiar do aluno; fac3 - revela as caracter�sticas dos professores; e fac4 - traduz a capacidade do aluno.
Para o teste da hip�tese utilizou-se a regress�o GEE, em que a vari�vel dependente � o escore de efici�ncia ajustado pela DEA de segundo est�gio, definida como proxy de efici�ncia da educa��o; e as vari�veis independentes s�o representadas pelas transfer�ncias condicionais para o FUNDEB (autonomia fiscal-or�ament�ria), e a participa��o de receitas pr�prias nos gastos com educa��o (autonomia fiscal-financeira).
Resultados, concluses e suas implicaes:
Al�m da regress�o GEE, o estudo utilizou-se da t�cnica de regress�o Tobit com o objetivo de verificar a robustez dos estimadores. Analisando-se os dois modelos propostos, verificou-se que todos eles foram uniformes no direcionamento dos estimadores. H� tamb�m uma similaridade nas magnitudes dos coeficientes angulares e dos erros-padr�o. Essa semelhan�a no modelo � bastante positiva, uma vez que se trata de uma das formas de valida��o dos estimadores em termos de sinais e magnitude.
No modelo GEE todos os estimadores foram significantes a um n�vel de 5%, revelando, de forma geral, que as perdas de autonomia fiscal-or�ament�ria devido �s transfer�ncias intergovernamentais condicionais direcionadas � educa��o afetam negativamente a efici�ncia dos gastos p�blicos no ensino fundamental. Portanto, quanto maior a representatividade desse tipo de transfer�ncias pelos munic�pios, isto �, munic�pios com menor autonomia fiscal-or�ament�ria, maior a inefici�ncia da educa��o. Assim, liberdade de escolhas dentro das perspectivas das prefer�ncias locais � relevante dentro da pol�tica de educa��o.
Em sentido oposto, observou-se que a proxy de autonomia fiscal-financeira, representada pela participa��o de recursos pr�prios, teve um efeito positivo na efici�ncia da educa��o. Assim, munic�pios que dependem menos de transfer�ncias intergovernamentais, ou seja, que tem maior autonomia fiscal-financeira pelo fato de usarem mais recursos pr�prios, fizeram uma aplica��o mais eficiente dos recursos direcionados � educa��o. Esse resultado apresenta dois aspectos muito importantes para a validade dos achados desta pesquisa: o primeiro � que a direcionalidade est� em conson�ncia com o que preconiza a literatura, ou seja, quando o gestor gasta recursos pr�prios ele � mais contido e os aplicam naquilo que � de interesse da popula��o; o segundo diz respeito ao sinal contr�rio da vari�vel explicitadora das transfer�ncias condicionais, visto que para o atendimento das determina��es legais, o gestor perde autonomia fiscal-or�ament�ria e, em algumas situa��es, tem que adotar um comportamento perdul�rio para atender as restri��es impostas e n�o ser alcan�ado pelas penalidades legais.
Assim, conjugando-se a qualidade dos gastos, a autonomia dos gestores e as vari�veis n�o controladas pelo gestor, chegou-se a conclus�o de que n�o se pode rejeitar a hip�tese formulada, concluindo-se que o n�vel de autonomia fiscal, tanto or�ament�ria quanto financeira, tem impacto direto na efici�ncia dos gastos com educa��o fundamental.
Nessa estrutura institucional, o fator relevante foi a cria��o de regras para a aplica��o de recursos. Tais normas limitaram o grau de liberdade do gestor local para decidir acerca da aloca��o de recursos nas atividades que realmente s�o relevantes para o desempenho da educa��o local. Dessa forma, percebeu-se que a institucionaliza��o de vincula��es espec�ficas causou inefici�ncia resultante da perda de autonomia local.
No �mbito do pacto federativo referente � educa��o, partiu-se da compreens�o de que o sistema deveria ser descentralizado, de modo que cada ente federativo, prioritariamente, respondesse por uma modalidade de educa��o. Por�m, essa institucionaliza��o n�o forneceu a base para a defini��o e an�lise do padr�o de financiamento da educa��o, principalmente nos servi�os fornecidos pelos munic�pios. Pela atual pr�tica governamental, a quest�o financeira foi definida unilateralmente, sem as devidas reflex�es sobre as rela��es federativas no que tange � autonomia dos entes federados nem ao conhecimento do gestor sobre as necessidades locais.
A CF/88 determina padr�es m�nimos para a aplica��o de recursos na manuten��o e desenvolvimento da educa��o. Todavia, a atual vincula��o constitucional nesse sentido � insuficiente para garantir que o setor educacional obtenha os recursos necess�rios para a oferta de um servi�o educacional de qualidade. Apesar do objetivo do FUNDEB, buscando garantir os recursos m�nimos necess�rios para a educa��o b�sica, foi introduzida uma s�rie de condicionalidades invasivas, consubstanciadas num alto grau de detalhamento de aplica��o de recursos, tolhendo, assim, a autonomia da gest�o financeira local.
Referncias bibliogrficas:
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DAFFLON, Bernard.; PERRITAZ, S. L'influence de la taille des communes sur leur degr� d'autonomie budg�taire: pr�sentation d'une m�thode d'analyse et application aux communes fribourgeoises. Working Paper, n. 336, University of Fribourg, Fribourg, 2003.
FRANZESE, C. Federalismo cooperativo no Brasil: da Constitui��o de 1988 aos sistemas de pol�ticas p�blicas. S�o Paulo, 2010. Tese (Doutorado em Administra��o P�blica e Governo) � Funda��o Get�lio Vargas.
HANUSHEK, E. A. The economics of schooling: production and efficiency in public schools. Journal of Economic Literature, Pittsburgh, v. 24, n. 3, p. 1141-1177, Sep. 1986.
TONE, Kaoru; TSUTSUI, Miki. Dynamic DEA: a slacks-based measure approach. Omega, [S.l.], v. 38, p.145-156, 2010.
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