Resumo:
Propsito do Trabalho:
A literatura sobre Federalismo Fiscal aponta que o argumento tradicional para a descentralização fiscal é baseado no ganho potencial de bem-estar proporcionado por uma alocação mais eficiente dos recursos públicos. Em um sistema fiscal, os níveis descentralizados de governo podem determinar de forma mais efetiva os níveis de produção de bens públicos locais de acordo com preferências e custos locais (Oates, 2008).
Shah (2006a) explica que a descentralização fiscal coloca desafios significativos para a gestão macroeconômica. Neyapti (2013) afirma que para não comprometer a gestão fiscal, a literatura aponta a necessidade de regras fiscais que estabeleçam limites para determinados gastos públicos nas unidades descentralizadas.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) foi elaborada com o objetivo de estabelecer normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. Dentre os diversos dispositivos estabelecidos pela LRF, pode-se citar os limites para gastos com pessoal e encargos sociais.
Algumas receitas, por exigência legal ou pela característica de uma área específica, são gastas predominantemente com pessoal. As normas do Fundeb exigem que no mínimo 60% dos recursos repassados para os municípios sejam gastos com profissionais do magistério. Já a receita do SUS, apesar de não possuir um índice mínimo para gastos com pessoal, pela natureza do serviço que é prestado a população, implica em gastos relevantes com profissionais da área da saúde.
Diante da necessidade de controle dos gastos com pessoal e encargos sociais por parte dos municípios, o objetivo dessa pesquisa consistiu em desenvolver um modelo de previsão de gastos com pessoal e encargos sociais a partir das receitas do Fundeb e do SUS nos municípios do Estado da Paraíba.
Base da plataforma terica:
O trade-off entre a prestação de bens e serviços públicos locais centralizadas e descentralizadas consiste em um dos problemas clássicos das finanças públicas. Oates (1972), ao propor o Teorema da Descentralização afirma que se não há vantagens de custos (economias de escala) associados a prestação de serviços públicos centralizados, então um padrão descentralizado que reflita diferenças nas preferências nas jurisdições provocará ganhos de bem-estar em comparação ao sistema centralizado, que caracteriza-se por um nível uniforme de serviços nas jurisdições.
Shah (2006a) afirma que um grande e crescente número de países ao redor do mundo estão reexaminando as normas de várias ordens de seus governos e suas relações com o setor privado e a sociedade civil, sobretudo como os sistemas fiscais são vistos para fornecer garantias tanto contra o risco de exploração centralizada bem como sobre o comportamento oportunista das unidades descentralizadas ao tomar decisões.
Tanzi (1995) levantou questionamentos sobre a descentralização sob a ótica da política fiscal. O autor encontrou evidências que, em muitos casos, a descentralização tornou difícil a eliminação de déficits estruturais pelos países. Porém, pesquisas recentes (Shah, 2006a; Neyapti, 2013) apontam para um caminho inverso. Neyapti (2013) concluiu que a descentralização fiscal pode aumentar a eficiência fiscal desde que as unidades descentralizadas também adotem regras fiscais e melhorem os procedimentos de execução das mesmas. Shah (2006a) justifica que sistemas fiscais descentralizados exigem maior clareza das ações dos centros de decisões, transparência e um cuidado maior no desenho das instituições de governo.
O Federalismo Brasileiro caracteriza-se pela descentralização de responsabilidades, ou seja, cabe aos governos subnacionais a responsabilidade pela execução de grande parte das políticas públicas, como educação básica e saúde. Nesse sentido, compete aos Estados e Municípios a execução da maioria das políticas públicas, porém os governos federal e estaduais concentram a arrecadação dos principais impostos. Logo, existe um desequilíbrio entre a arrecadação dos principais tributos e a responsabilidade pela execução dos serviços públicos. Esse descompasso é conhecido na literatura como vertical fiscal gap. O Brasil adota o método das transferências intergovernamentais para corrigir esse gap. Portanto, o federalismo brasileiro é marcado por grande dependência dos Municípios em relação aos recursos recebidos por transferências intergovernamentais.
Shah (2006b) afirma que além dos gastos que financiam, as transferências intergovernamentais criam incentivos e mecanismos de responsabilização que afetam a gestão fiscal, a eficiência e a equidade da prestação de serviços públicos e a accoutability aos cidadãos. É dentro desse contexto que surgiu a necessidade de elaboração de elementos normativos específicos sobre esses temas. Dentre as diversas normas, destaca-se a Lei Complementar nº 101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
A LRF regulamentou vários dispositivos da Constituição Federal de 1988, entre eles o artigo 169, que determina que a despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar. No caso específico dos governos municipais, o artigo 20 da LRF definiu o percentual máximo para gastos com pessoal e encargos sociais em 60% sobre a receita corrente líquida arrecadada anualmente, sendo: i) 6% para o Legislativo e ii) 54% para o Executivo.
Mtodo de investigao:
A amostra utilizada pela pesquisa consistiu nos 223 municípios paraibanos no período de 2009 a 2012, totalizando 892 observações. Justifica-se o estudo nos municípios do Estado da Paraíba em função da acessibilidade aos dados e ao alto índice de extrapolação do limite para a despesa com pessoal e encargos sociais identificado por Queiroz, Leite, Vasconcelos e Queiroz (2012). O período de estudo inicia-se em 2009 em função de ser o primeiro ano após o término do processo de implantação do Fundeb no Brasil. O processo de coleta ocorreu exclusivamente através na internet durante os meses de outubro e novembro de 2013.
Em função do objetivo dessa pesquisa, que consiste em elaborar um modelo de previsão de despesa com pessoal municipal a partir das receitas do Fundeb e do SUS, a variável dependente consiste na despesa com pessoal e encargos sociais dos municípios, enquanto as variáveis independentes correspondem às receitas do Fundeb e do SUS.
O Fundeb e o SUS representam as principais transferências de recursos recebidas pelos municípios para manter as atividades dos setores da educação e saúde, respectivamente. Nesse sentido, justifica-se a escolha dessas receitas como variáveis independentes pelo fato de suas execuções acarretarem gastos significativos com pessoal e encargos sociais. Os recursos do Fundeb são gastos predominantemente com profissionais do magistério, enquanto os recursos do SUS são destinados à remuneração de equipes médicas e demais gastos relacionados exclusivamente à saúde pública.
Para eliminar o efeito escala, as variáveis dependente e independentes foram padronizadas pela população municipal, ou seja, todas as variáveis foram divididas pela população do respectivo ano.
Em função de contemplar dados seccionais (municípios) e temporais (anos), optou-se pelo modelo de regressão com dados em painel. O diagnóstico do painel baseou-se nos testes de Chow, Breusch – Pagan e Hausman. Após a estimação do modelo, a significância dos parâmetros e do modelo foi verificada pelas estatísticas t e F, respectivamente. A existência de multicolinearidade entre as variáveis foi avaliada pelo teste VIF (Variance Inflation Factor). Por fim, os pressupostos do modelo de regressão foram examinados pelos testes Jarque – Bera, White e Wooldridge.
Resultados, concluses e suas implicaes:
Os dados revelaram que, nos quatro períodos estudados, a despesa com pessoal e encargos sociais correspondeu em média a 50,08% da Receita Corrente Líquida (RCL) arrecadada pelos municípios. No ano de 2009, em média, os municípios paraibanos gastaram 51,42% da RCL com pessoal, superando o limite prudencial de 51,3%. Nos três anos seguintes, o gasto médio foi menor que o limite prudencial.
As receitas do Fundeb e do SUS representaram em média 22,70% e 11,68% da RCL respectivamente. Somadas, as receitas do Fundeb e do SUS correspondem a mais de 30% da RCL nos quatro períodos analisados. No ano de 2012, as duas transferências somadas equivalem em média a 36,20% da RCL.
Das 892 observações avaliadas, 411 municípios ultrapassaram o limite prudencial para gastos com pessoal, representando 46,08% das observações. Desses municípios, 284 também ultrapassaram o limite máximo, correspondendo a 31,84% do total de entes públicos do Estado.
Os testes de diagnósticos (Chow, Breusch – Pagan, Hausman) conduziram a utilização do modelo de dados em painel com efeitos fixos.
A estatística t (p – value = 0,000) revela que os coeficientes são significantes ao nível de 1%. Os sinais dos parâmetros revelam uma relação positiva entre as variáveis. Isso significa que se a variável Fundeb aumentar uma unidade, o gasto com pessoal por habitante aumentará 0,792432. De forma análoga, se a receita do SUS por habitante aumentar uma unidade, o gasto com pessoal por habitante aumentará 1,26638.
O teste F (p – value = 0,000) revela que o modelo proposto apresenta significância estatística a 1%. O R2 within equivale a 0,5067, ou seja, 50,67% das variações da despesa com pessoal por habitante são explicadas pelas receitas do Fundeb e do SUS por habitante.
Quanto à análise dos pressupostos do modelo de regressão verificou-se que o teste de normalidade Jarque – Bera rejeita a hipótese nula de normalidade dos resíduos. Porém, esse pressuposto foi relaxado baseado no Teorema do Limite Central. Segundo Brooks (2008), apesar de os termos de erros não apresentarem distribuição normal, esse pressuposto pode ser relaxado para grandes amostras, uma vez que os termos de erros tendem a se distribuírem normalmente.
O teste de White rejeita a hipótese nula de homocedasticidade nas variâncias dos resíduos ao nível de 1%. Já o teste de Wooldridge rejeita a hipótese nula de inexistência de autocorrelação de primeira ordem ao nível de 1%. Para corrigir os problemas de heterocedasticidade e autocorrelação, foi utilizado o método de correção de Newey – West, que torna os erros-padrão robustos para tais violações.
Por fim, as estatísticas VIF (Variance Inflation Factor) para ambas as variáveis (Fundeb e SUS) correspondem a 1,001. Conclui-se, portanto, que inexiste multicolinearidade entre as variáveis explicativas.
A pesquisa concluiu que é possível desenvolver um modelo significante de previsão para gastos com pessoal e encargos sociais baseado em determinados tipos de receitas, como a do Fundeb e do SUS. Porém estudos ainda precisam ser realizados com o objetivo de aperfeiçoar seu nível de ajustamento aos dados.
Nesse sentido, sugere-se, para pesquisas futuras, a análise e inclusão de outras variáveis capazes de aperfeiçoar o modelo, bem como o estudo nos demais Estados da Federação, uma vez que a realidade paraibana pode diferir da realidade dos demais Estados.
Referncias bibliogrficas:
Brooks, C. (2008). Introdutory Econometrics for Finance (2a ed.) Cambridge: Cambridge University Press.
Neyapti, B. (2013). Fiscal decentralization, fiscal rules and fiscal discipline. Economics Letters, 121, 528 – 532.
Oates, W. E. (1972). Fiscal Federalism. NY: Harcourt Brace Jovanovich.
Oates, W. E. (2008). On the Evolution of Fiscal Federalism: Theory and Institutions. National Tax Journal, 61(2), 313 – 334.
Queiroz, D. B., Leite, P. A. M., Filho, Vasconcelos, A. F., & Queiroz, R. M. (2012, setembro). Uma Investigação sobre a Incompatibilidade entre o Fundeb e a Lei de Responsabilidade Fiscal quanto a Despesa com Pessoal e Encargos Sociais: Um Estudo nos Municípios Paraibanos nos anos de 2009 a 2011. Anais do Encontro da ANPAD, Rio de Janeiro, RJ, Brasil, 36.
Shah, A. (2006a). Fiscal decentralization and macroeconomic management. Int Tax Public Finan, 14, 437 – 462.
Shah, A. (2006b). A practitioner’s guide to intergovernmental fiscal transfers. World Bank, Working Paper.
Tanzi, V. (1995). Fiscal federalism and decentralization: a review of some efficiency and macroeconomic aspects. Proceedings of Annual World Bank Conference on Development Economics. Washington, WA, USA.
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