Resumo:
Propsito do Trabalho:
O Tribunal de Contas da União e os Tribunais de Contas Estaduais foram criados com objetivo de exercer controle administrativo. No mesmo sentido, o Tribunal de Contas do Estado da Paraíba, com base em sua Lei Orgânica e em seu Regimento Interno, funciona como órgão de controle externo, competindo-lhe apreciar as contas prestadas anualmente pelo Governador do Estado e pelos Prefeitos Municipais, e emitir sobre elas parecer prévio.
Pelo fato de o estudo da accountability através dos Pareceres Prévios (PPs) colaborar com a melhoria do desempenho do Estado em permitir que a sociedade exerça o seu direito de controlar o governo, ou seja, como forma de exercício da democracia, o presente trabalho contribui para evidência empírica da área, já que, conforme Ceneviva (2007) há uma escassez de trabalhos empíricos na literatura brasileira sobre accountability. Dada essa escassez de trabalhos sobre o tema e a importância do Tribunal de Contas para cumprimento indireto da democracia através do controle administrativo do exercido pelo órgão, surge como problemática: Como o Tribunal de Contas do Estado da Paraíba (TCE/PB) está realizando o potencial de accountability nos seus Pareceres Prévios (PPs)?
Na tentativa de responder a este questionamento, o propósito do trabalho consiste em analisar a realização do potencial de accountability dos Pareceres Prévios (PPs) produzidos pelo Tribunal de Contas do Estado da Paraíba (TCE/PB), relativos às contas anuais dos chefes de governos municipais.
Base da plataforma terica:
Accountability é um termo de difícil tradução, contudo, Medeiros, Crantschaninov e Silva (2013) concluem que os termos mais citados nas definições são “responsabilização” e “prestação de contas”. Neste sentido, Afonso (2009) abaliza que o que se refere a prestação de contas dos governantes e sua responsabilização democrática é chamado de accountability na literatura norte americana. Schedler (1998) aponta que a accountability expressa a preocupação constante com controle e fiscalização, vigilância e restrições institucionais sobre o exercício do poder.
Como enfatizado por Campos (1990), a accountability começou a ser entendida como questão de democracia, de forma que quanto mais avançado o estágio democrático, maior o interesse pela accountability, realçando-se a necessidade de conscientização dos cidadãos como condição para a accountability. Todavia, Ceneviva (2007) ressalta que a noção de accountability como forma de controle e fiscalização dos agentes públicos é de ampla aceitação, estando o debate principal acerca do tema relacionado à delimitação de seus objetivos, sujeito, meios e escopo.
Akutsu e Pinho (2002) falam da necessidade do fortalecimento da accountability dos gestores e a incorporação desse conceito à cultura brasileira para que haja uma sociedade com accountability plena, de maneira que deve haver publicidade nas ações e decisões dos gestores públicos.
Ao falar sobre a accountability nos Tribunais de Contas, vale destacar que Abrucio e Loureiro (2004) tratam do tema como um caso de fragilidade de accountability, apesar de reconhecer os Tribunais como um instrumento fundamental de accountability na área das finanças públicas.
Os Tribunais de Contas são órgãos de caráter administrativo, fiscalizatório (independentes do Poder Executivo) e de acompanhamento dos gastos públicos (controle de resultados de programas do governo) (Abrucio e Loureiro, 2004). Deste modo, Abrucio e Loureiro (2004) demarcam que o objetivo principal dos TC’s é exercer o controle financeiro e patrimonial do governo, em todos os níveis da federação.
Assim, o objetivo atual do TCE/PB é o cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal. O Tribunal busca estar tecnicamente preparado e enfatiza o atendimento as normas, por meio principalmente de Resoluções Normativas, de forma que ocorram fiscalização e controle externo preventivos, no que se refere ao Acompanhamento de Gestão. Isto permite que o relator das contas posicione-se acerca dos demonstrativos que passam a ser enviados mensamente (não apenas após o término do exercício) para permitir a emissão de alertas sobre os mesmos. Desta maneira, o relator das contas tem dados suficientes para exibir os avanços qualitativos dos relatórios além dos resultados da Gestão Fiscal.
Sobre a relação entre os TC’s e a accountability, Rocha (2013a) ressalta que os estudos e pesquisas sobre o assunto refletem uma preocupação apenas com a dimensão formal da accountability, negligenciando a dimensão substantiva. Isto porque, segundo o autor, as informações produzidas pelos Tribunais de Contas não atendem às necessidades da sociedade, se restringindo ao “cumprimento da lei e da conformidade das despesas públicas sem expandir os seus horizontes para além dessa visão limitada” (Rocha, 2013a, p. 70).
Mtodo de investigao:
O presente trabalho realizou uma pesquisa documental, utilizando uma abordagem qualitativa para analisar os Pareceres Prévios (PPs) emitidos pelo Tribunal de Contas do Estado da Paraíba relativos às contas prestadas por prefeitos do Estado (objeto da pesquisa), no ano de 2010, período escolhido por ter sido o último ano em que o processo de prestação de contas anual está finalizado. Os PPs analisados dizem respeito aos jurisdicionados de Campina Grande (Processo TC nº 03623/11) e João Pessoa (Processo TC nº 04123/11), amostra esta escolhida por conveniência.
Os procedimentos adotados incluem: a) identificação das dimensões da accountability presentes nos PPs; b) caracterização de cada um dos PPs objetos de análise, segundo as dimensões da accountability neles identificadas; c) avaliação da realização do potencial de accountability nos PPs, pela constatação da presença ou da ausência dos diferentes indicadores/componentes em cada um deles; e d) evidenciação da realização do potencial de accountability dos PPs.
O modelo de análise utilizado foi elaborado por Rocha (2013b) e engloba duas dimensões da accountability dentro das quais há oito componentes decompostos em quatorze indicadores. A presença de todos os indicadores implica a contemplação total da dimensão; a ausência de algum indicador, sem comprometimento do componente, implica na contemplação parcial da dimensão; e a ausência de um ou mais componentes implica a não contemplação da dimensão.
O potencial de accountability dos Pareceres Prévios (PPs) do Tribunal de Contas do Estado da Paraíba segue a mesma lógica: se a maioria dos PPs analisados contempla todos os componentes de ambas as dimensões, significa que realizam plenamente seu potencial de accountability; se a maioria dos PPs contempla os componentes de apenas uma das dimensões, realizam parcialmente seu potencial; e se a maioria dos PPs não contempla todos os componentes em ambas as dimensões, não realizam seu potencial de accountability.
Resultados, concluses e suas implicaes:
Dado que todos os componentes e indicadores da dimensão formal da accountability foram satisfeitos, conclui-se que o TCE/PB realiza seu potencial formal de accountability de forma total.
Todavia, no que se refere à dimensão substantiva, apenas um componente foi atendido completamente, “Conformação”. Os componentes “Atuação Ética”, “Compromisso com os princípios democráticos” e “Defesa do interesse público” foram apenas parcialmente contemplados, e o componente “Desempenho” não foi atendido.
Pode-se destacar o não atendimento ao componente “Desempenho”, graças a não contemplação dos indicadores “Eficiência” e “Eficácia”. Estes indicadores seriam de suma importância para o Tribunal, pois forneceriam avaliações quanto ao desempenho dos governos, e são passíveis de serem atendidos, já que o Tribunal regularmente fiscaliza e promove auditorias nas prefeituras, tendo acesso as informações que seriam necessárias. Apesar disto, ressalta-se aqui que o papel das auditorias nos PPs, é reconhecido, por parte do TCE/PB, visto sua importância como instrumentos da atividade de controle que podem fornecer informações relevantes sobre o desempenho da administração.
Deve-se mencionar, ainda, a contemplação parcial do indicador “Participação”, que faz parte do componente “Compromisso com os princípios democráticos”, pois o TCE/PB poderia promover uma maior aproximação entre a população e os PPs. Desta forma, o tribunal deixa de contemplar totalmente um indicador de grande importância para o controle social das ações governamentais e, de tal modo, para a promoção da accountability.
Em relação ao indicador “Responsividade”, do componente “Defesa do interesse público”, espera-se que este seja implementado no órgão no ano de 2014, o que garantirá uma melhoria dos PPs.
É significante notar que o TCE/PB contemplou totalmente a dimensão formal da accountability para a amostra e o período estudados, o que é mérito do Tribunal. Contudo, deve-se mencionar a necessidade agilidade nos processos do Tribunal, já que o último período em que os PPs dos municípios estudados estão concluídos, foi o ano de 2010, porém isto claramente não trata-se somente da responsabilidade do TCE/PB, mas principalmente das prefeituras.
Por fim, conclui-se que o TCE/PB ainda está mais perto da expressão “prestação de contas”, do que realmente do significado real da expressão “accountability”, já que não se ultrapassa de forma significante a dimensão formal, atingindo a substantiva. Deste modo, entende-se que os Pareceres Prévios (PPs) não realizam todo seu potencial de accountability, visto que apenas os aspectos legais são explorados em totalidade, não aproveitando todas as possibilidades apresentadas na dimensão substantiva.
As principais implicações deste estudo referem-se ao conhecimento da possibilidade de expansão da expressão “prestação de contas”, de forma que o TCE/PB ultrapasse as barreiras formais, alcançando a dimensão substantiva da accountability, e, consequentemente, possibilite maior inclusão dos cidadãos nas atividades do Tribunal.
Referncias bibliogrficas:
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