Resumo:
Propsito do Trabalho:
Este trabalho tem como objetivo analisar as irregularidades constatadas pela Controladoria Geral (CGU) na aplicacao dos recursos federais da primeira etapa do Programa de Aceleracao do Crescimento (PAC) nos municipios, nas areas de saneamento e habitacao, com base nas categorias definidas em desperdicios ativos e passivos por Ferraz, Finan e Moreira (2008), e, posteriormente, adaptadas em categorias por Dias, Matias-Pereira, Farias e Pamplona (2013) e Marin, Gama e Campelo (2014). Este estudo tem como questao central de pesquisa: qual e o perfil das irregularidades, classificadas como desperdicios ativos e passivos, detectadas pela CGU no uso dos recursos proveniente do PAC, nas areas de saneamento e habitacao? Os objetivos especificos do trabalho sao: (1) identificar e classificar as irregularidades descritas nos relatorios de fiscalizacao da CGU na aplicacao dos recursos do PAC, nas obras de saneamento e habitacao, em desperdicio ativo ou passivo, com base nas variaveis definidas por Ferraz et al. (2008) e, posteriormente, adaptadas em categorias por Dias et al (2013) e Marin et al (2014); (2) apresentar e analisar o perfil dos desperdicios ativos e passivos conforme caracteristicas geograficas e populacionais dos municipios auditados pela CGU.
Base da plataforma terica:
Existem estudos que elaboraram e utilizaram indicadores de corrupcao e ma gestao para analisar a ineficiencia na gestao do dinheiro publico tanto no ambito internacional como no contexto brasileiro. Por exemplo, na literatura internacional destaca-se o trabalho realizado por Bandiera, Prat & Valletti (2009). No ambito nacional citam-se os estudos realizados por Ferraz et al. (2008), Dias et al (2013) e Marin et al. (2014). No ambito da literatura internacional, Bandiera et al. (2009) desenvolveram um arcabouco teorico para examinar se os desperdicios, classificados como ativos e passivos, sao determinantes do custo dos servicos prestados por orgaos publicos italianos. Os autores defiram desperdicio passivo como gasto realizado de forma desnecessaria para o ente publico, sem contudo seu responsavel ser beneficiado financeiramente em decorrencia de tal gasto. Desperdicio ativo foi denominado como a efetiva corrupcao porque ocorre quando um individuo se beneficia financeiramente e, por conseguinte, causa prejuizo o ente publico. Os achados da pesquisa revelaram que na Italia, do total de desperdicio que ocorreu na compra de bens realizada pelos orgaos publicos, 83% dos gastos dispensaveis aconteceram em virtude do desperdicio passivo (ineficiencia da gestao publica). No Brasil, Ferraz et al. (2008) analisaram os efeitos da corrupcao e da ma gestao nos resultados da prova Brasil nas areas de portugues e matematica, realizada em 2005. Com base nos relatorios das auditorias realizadas pela CGU, oriundos do programa de fiscalizacao por sorteios publicos, os autores construiram indicadores de corrupcao e ma gestao. Esses indicadores foram utilizados na funcao de producao educacional. Os resultados evidenciaram que, controlando por outras caracteristicas, a corrupcao reduz significativamente o desempenho dos discentes na prova Brasil, afetam os indicadores escolares, minimizam a taxa de aprovacao e maximizam a taxa de abandono dos estudantes. Dias et al. (2013) identificaram os fatores associados aos desperdicios ativo (corrupcao) e passivo (ineficiencia) que ocorreram no processo da gestao publica, com enfase nos gastos realizados na area da saude. Os autores utilizaram os relatorios de auditoria realizadas pela CGU, derivados do programa de fiscalizacao por sorteios publicos, para identificar e classificar os desperdicios como ativo e passivo. Os autores concluiram que ha necessidade premente de implantacao de mecanismos de governanca no setor publico, os quais poderiam reduzir o desperdicio ativo e passivo. Marin et al. (2014) utilizaram os relatorios de fiscalizacao da CGU com o objetivo de identificar os desperdicios ativos e passivos que contribuem com a ma aplicacao dos recursos repassados pela Uniao, por meio dos Ministerios das Cidades, para o desenvolvimento de programas e acoes de governo nos municipios do Estado do Para. Os autores constataram que os dois tipos de desperdicios estao presentes na amostra analisada, sendo os mais frequentes o Desvio de recurso (19%) classificado como desperdicio ativo, e Licitacao Irregular (38%) e Falta de Publicidade (31%), classificados como desperdicio passivo.
Mtodo de investigao:
A principal fonte de dados da pesquisa foram os Relatorios dos Auditores da CGU advindos do Programa de Fiscalizacao por Sorteios Publicos. Os municipios auditados pela CGU foram selecionados aleatoriamente pelo Programa de Fiscalizacao por Sorteios Publicos. Os sorteios para selecionar os municipios contemplados com os recursos da primeira fase do PAC, para as areas de saneamento e habitacao, foram realizados em 2008 e 2009, sendo selecionados 50 e 60 municipios, respectivamente. A fiscalizacao focou na efetiva utilizacao dos recursos da Uniao administrados sob a responsabilidade de orgaos federais, estaduais, municipais ou entidades legalmente habilitadas. A amostra analisada no estudo e de 30 municipios referentes ao sorteio do ano de 2008. A interpretacao do conteudo dos relatorios de auditoria da GCU foi realizada com base na tecnica de analise de conteudo, por meio do metodo de analise categorial. As variaveis citadas nos estudos de Ferraz et al. (2008), Dias et al. (2013) e Marin et al. (2014) sao a base para realizar a categorizacao do conteudo dos relatorios da CGU. No caso de Ferraz et al. (2008) foram identificadas 20 tipos de categorias de irregularidades pre-estabelecidas, que foram agrupadas em duas categorias basicas denominadas de corrupcao e ma gestao. Dias et al. (2013) empregaram as mesmas categorias dos trabalhos de Ferraz et al. (2008) e de Bandiera et al. (2009). Entretanto, Dias et al. (2013) classificaram essas 20 categorias de irregularidades em dois conjuntos categoricos chamados de desperdicio ativo e passivo. Marin et al. (2014), com base nos estudos de Dias et al. (2013) complementou tais categorias, identificando uma nova variavel: Falta de Publicidade. Outra fonte de dados utilizada no estudo foi o Censo 2000, desenvolvido pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatistica (IBGE). Os dados do Censo 2000 foram empregados com o objetivo de identificar o perfil socioeconomico e geografico dos municipios analisados e, assim, complementar as informacoes contidas nos relatorios de auditoria. Esses dados permitiram realizar uma analise descritiva detalhada dos resultados obtidos na analise de conteudo com o perfil socioeconomico e geografico dos municipios.
Resultados, concluses e suas implicaes:
Por meio da analise descritiva dos indicadores socioeconomicos do Censo 2000, foi possivel tracar um perfil dos municipios analisados: em geral, os municipios analisados, estao concentrados na regiao Nordeste, sao mais carentes que a media nacional e a sua populacao possui um baixo grau de escolaridade. Quando a analise das irregularidades, as mesmas foram segregadas de acordo com a origem do recurso, por isso serao descritas por cada Ministerio Presidencial. Os recursos auditados sao oriundos do Ministerio das Cidades e da Saude. Salienta-se que ha municipios que obtiveram recursos dos dois ministerios. Receberam recursos do Ministerio das Cidades 21 municipios e do Ministerio da Saude foram 19. Os recursos advindos do Ministerio das Cidades foram empregados, em geral, para a construcao e melhorias na area de habitacao para os municipios contemplados com recursos do PAC. Por meio da analise dos resultados, observa-se que da categoria desperdicio ativo as variaveis Superfaturamento e Licitacao Fraudada representam igualmente 9.5% dos municipios analisados, referente aos recursos oriundos do Ministerio da Cidade. No que tange as irregularidades da modalidade de desperdicio passivo, os fatos que apresentaram maior percentual dos municipios analisados foram Ma administracao, com 57,1%, Falta de Publicidades, com 28,6%, e Licitacao Irregular, com 23,8%. Os percentuais obtidos nas duas ultimas variaveis ficaram proximos aos encontrados por Marin et al. (2014). Os resultados obtidos para o Ministerio das Cidades evidenciam possiveis ineficiencias decorrentes da gestao realizada pelos responsaveis em administrar os recursos repassados pelo PAC. De modo recorrente, foram observados nos relatorios da CGU os seguintes exemplos de ma administracao: irregularidades na documentacao dos projetos enviados pela prefeitura para obter recursos advindos do PAC e morosidade por parte da prefeitura na regularizacao das pendencias apontadas nos contratos de repasses firmados entre a prefeitura e o orgao competente para gerir os recursos do programa. A falta de cuidado em dar publicidade na execucao dos recursos indica uma possivel ausencia na geracao de transparencia dos atos e acoes da prefeitura. Alem disso, merece ser investigado se a Falta de Publicidades foi intencional ou por deficiencias de gestao administrativa em virtude do descumprimento dos ritos minimos exigidos pela legislacao publica. Ausencia de pessoal com conhecimento na Lei de Licitacao pode ser a razao para o percentual da irregularidade Licitacao Irregular. Os recursos advindos do Ministerio da Saude foram empregados, em geral, para melhoria do saneamento basico dos municipios contemplados com recursos do PAC. Observa-se, com base na analise dos resultados que para desperdicio ativo todas as irregularidades obtiveram o mesmo percentual, 5,3%. Ja na modalidade de desperdicio passivo, as constatacoes que apresentaram maior percentual foram Ma Administracao (68,4%), Licitacao Irregular (21,1%), Irregularidade nao relacionada ao prefeito (21,1%) e Execucao Irregular de Programas Sociais (15,8%). Assim como no Ministerio das Cidades, no Ministerio da Saude a irregularidade que apresentou maior percentual de constatacao foi a Ma Administracao, conforme explicitado anteriormente, tal situacao demonstra possiveis ineficiencias geradas em decorrencias de problemas na gestao dos recursos repassados as prefeituras ou orgaos responsaveis para execucao dos projetos do PAC. As irregularidades tambem sao constadas nos orgao publicos que sao habilitados em selecionar as prefeituras que serao beneficiadas pelos programas do PAC, tais orgaos incorrem em irregularidades que comprometem a efetiva execucao das obras e tem como consequencia o nao atendimento ao objetivo do programa. Na maioria dos casos, tais irregularidades ocorrem devido a demora na analise da documentacao enviada pela prefeitura ou outro orgao habilitado a fim de obter recursos provenientes do PAC, o que indica problemas na gestao por parte desses orgaos.
Referncias bibliogrficas:
Bandiera, O., Prat, A., & Valletti, T. (2009). Active and passive waste in government spending: evidence from a policy experiment. American Economic Review, 99 (4), 1278-1308.
Brasil. Controladoria Geral da Uniao (CGU). Programa de Fiscalizacao por Sorteios Publicos. Recuperado em 25 abril, 2014, de http://www.cgu.gov.br/assuntos/auditoria-e-fiscalizacao/avaliacao-de-programas-de-governo/programa-de-fiscalizacao-por-sorteios-publicos
Brasil. Controladoria Geral da Uniao (CGU). Programa de Fiscalizacao por Sorteios Publicos. Recuperado em 25 abril, 2014, de http://sistemas.cgu.gov.br/relats/relatorios.php
Dias, L. N. S., Matias-Pereira, J., Farias, M. R. S., & Pamplona, V. M. S. (2013). Fatores Associados ao Desperdicio de Recursos da Saude Repassados pela Uniao aos Municipios Auditados pela Controladoria Geral da Uniao. R. Cont. Fin-USP, 24 (63), 206-218
Ferraz, C., Finan, F., & Moreira, D. B. (2008). Corrupcao, ma gestao, e desempenho educacional: evidencias a partir da fiscalizacao dos municipios. Anais do Encontro Nacional de Economia, Salvador, BA, Brasil, 36.
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatisticas. (2014). Censo 2000: caracteristicas da populacao e dos domicilios. Brasilia, DF: Autor.
Marin, T. I. S., Gama, D. S. S., Campelo, V. S. Corrupcao e Ineficiencia nos Repasses Federais: uma analise dos gastos do Ministerio das Cidades nos Municipios Paraenses (2003-2013). Anais do XI Congresso USP de Iniciacao Cientifica em Contabilidade, Sao Paulo, SP, Brasil, 293.
|
