Resumo:
Propsito do Trabalho:
O presente artigo apresenta a analise do grau de realismo do orcamento anual para 2800 municipios, e rejeita as hipoteses de que a perda de realismo decorre de restricao informacional para estimacao ou do uso de praticas de orcamento incremental. Os sistemas de gestao de financas publicas (Performance Financial Management - PFM) tem recebido atencao de agencias multilaterais e sao vistos como a base das reformas sugeridas para paises em desenvolvimento. Em geral as intervencoes das agencias se restringem ao governo central, e nao alcancam a pratica em governos subnacionais. Os resultados da analise mostram que as reformas propostas no Brasil ainda nao alcancaram os resultados desejados, e que a rejeicao das hipoteses mencionadas leva a explicacao alternativa que nos governos locais o poder executivo antecipa oportunidades e desafios na execucao do orcamento, e preve brechas nas estimativas (super e sub avaliacao). O impacto desta pratica e a reducao de accountability do processo como um todo.
Contribuindo com a explicacao da dinamica orcamentaria em governos locais no Brasil, o presente artigo analisa o grau de realismo do orcamento anual para 3000 municipios no exercicio de 2013, e rejeita as hipoteses de que a perda de realismo decorre de restricao informacional para estimacao ou uso de praticas de orcamento incremental.
Base da plataforma terica:
O orcamento publico e um fenomeno em constante mudanca (RUBIN, 2014) e e estudado sob diversas vertentes teoricas normativas e positivas (sete vertentes em THURMAIER e WILLOUGHBY, 2001). As teorias tradicionais de orcamento focam na alocacao dos recursos, como a classica proposta de Wildavsky. A alocacao de recursos (lado das despesas) da abordagem do incrementalismo propostas por Lindblom (1959) e Wildavsky (1964), preve que os agentes irao simplificar a tomada de decisoes no orcamento, por meio da reducao do numero de alternativas disponiveis. Wildavsky (1961) propoe que o orcamento publico sempre cresce em quantias moderadas, que sao distribuidas entre os reclamantes na proporcao das parcelas ja existentes, o que reflete seu poder politico e social, assim a destinacao dos recursos e baseada nos valores do orcamento do periodo anterior, com pequenas variacoes de aumentos ou diminuicoes para o ano seguinte. Levine (1978) aborda o ciclo de vida da organizacao publica e contrapoe que o incrementalismo cessa em ciclos de crise e cortes orcamentarios que interrompem a distribuicao anterior dos recursos.
Wildavsky nas varias versoes de sua teoria deu foco principalmente em como a equipe responsavel alocava recursos (calculations) as diversas demandas (departamentos e programas) em face a aprovacao do legislativo. Em uma decisao complexa, com restricoes da legislacao, os agentes lancariam mao de meios de simplificar o processo de decisao na alocacao (ao inves de aumentar o esforco na tecnica de calculo).
Considerando a dinamica interna a organizacao, governos teriam equipes de servidores de carreira responsaveis pelo processo orcamentario, que seguiriam a orientacao do macro-orcamento da camada politica para tomar decisoes micro-orcamentarias de estimacao e alocacao (THURMAIER e WILLOUGHBY, 2001, p.47; RUBIN 1993). Tais decisoes seriam condicionadas por capacidade tecnica da equipe (formacao, experiencia, atividades a eles delegadas), capacidade de reunir informacoes suficientes e pelo contexto, tal como reforma tributaria de esferas superiores de governo, demandas das cortes de contas ou desastres naturais. A interacao desta equipe, e o quanto ela sera mais ou menos influenciavel pelas demandas politicas do prefeito depende do grau de autonomia e da forma da burocracia local.
Nos municipios brasileiros em geral a equipe faz parte da Secretaria de Financas e e liderada pelo proprio Secretario, sendo que os recursos (incluindo capacitacao e numero de servidores) variam com o porte do municipio. E pouco provavel que em municipios de pequeno porte que a forca da equipe seja a mesma comparada aos quadros do governo central e estadual, ou mesmo das grandes cidades. A equipe tecnica elabora as versoes iniciais de LDO e LOA que serao em seguida analisadas pelos secretarios de financas e prefeito verificando a aderencia aos programas de governo em curso. Em resumo a equipe tecnica estima receitas para o periodo, e destina recursos a departamento e programas, consultando ou nao as secretarias sobre os programas, acoes e projetos que pretendem manter ou expandir. A consulta nao significa o uso de tal informacao na proposicao da LDO e LOA, pois pode ser apenas legitimacao da participacao no processo.
Com a orientacao do equilibrio entre receitas e despesas, a equipe tem duas tarefas interdependentes a realizar: estimar as receitas e alocar as despesas, alem de acompanhar a execucao orcamentaria e responder as mudancas necessarias (RUBIN, 1993, p.272). Cabe a equipe saber quais desvios sao permitidos e quais parametros nao podem ser violados.
Mtodo de investigao:
Com dados coletados do Sistema de Coleta de Dados Contabeis do Tesouro Nacional (SISTN) STN para 2.800 municipios para o ano de 2013 para receitas e despesas de diversas naturezas, comparamos dispersoes e medianas do grau de realismo do orcamento para tais municipios Cada tipo de receita e despesa possui um grau distinto de necessidade informacional para sua estimacao. Assim as receitas e despesas tipicas para municipios podem ser classificadas segundo a disponibilidade de informacao sobre os fatos geradores que os governos possuem. Cada fonte de receita do municipio tem estrutura particular do seu fato gerador, e esta sob a responsabilidade do proprio municipio ou de uma esfera superior de governo. O que faz com que o municipio tenha localmente maior ou menor informacao sobre o provavel comportamento para o proximo periodo. Foram identificados os fatores e ordenadas receitas e despesas de acordo com tal necessidade informacional. A partir da comparacao das dispersoes testou-se a hipotese da associacao da informacao com o nivel de realismo esperado. Em seguida, considerando casos com alto nivel de realismo, testou-se a ancoragem da estimacao com periodos anteriores, por testes de regressao controlando por fatores ambientais e estruturais dos municipios. Por fim, tambem por OLS foram testadas as associacoes entre os erros de estimacao e a precisao das receitas, observando que so faz sentido esperar incrementalismo nas despesas em casos de realizamos na estimacao das receitas.
Com dados coletados do Sistema de Coleta de Dados Contabeis do Tesouro Nacional (SISTN) STN para 2.800 municipios para o ano de 2013 para receitas e despesas de diversas naturezas, comparamos dispersoes e medianas do grau de realismo do orcamento para tais municipios Cada tipo de receita e despesa possui um grau distinto de necessidade informacional para sua estimacao.
Resultados, concluses e suas implicaes:
Os resultados indicam que o incrementalismo pode estar presente quando as receitas sao estimadas com realismo. Considerando que o periodo analisado foi de crescimento baixo, mas constante (PIB 2013 > PIB 2012) casos de subestimacao nao sao relacionados a um comportamento inesperado da receita, mas de um problema real de estimacao. Os resultados consistentemente mostram que as estimativas de gestores locais apresentam baixo grau de realismo tanto para receitas, quanto para algumas despesas, mesmo quando estes possuem informacao sobre o ato gerador.
Ao questionar se a dificuldade e a disponibilidade de informacao e o uso de alocacao incremental, a analise apresentada neste artigo considerou propositalmente que a elaboracao do orcamento ex ante pelas equipes tecnicas tem como objetivo atingir o maior grau de realismo possivel na fase de execucao orcamentaria ex post. A observacao da variabilidade das receitas leva a questionar a credibilidade do orcamento tal como mensurado pelo PEFA. O fato do municipio ter mais informacao para receitas locais como o IPTU e ISS nao e suficiente para o municipio alcancar maior realismo, se comparado as receitas como ICMS ou IPVA.
Propomos entao como explicacao alternativa que a equipe tecnica nao atua de forma isolada ex ante, com suas melhores estimativas para o ex post, e depois acompanham a burocracia de forma distante observando de forma isenta o cumprimento do plano ex post. Mas sim, antecipam dificuldades e oportunidades no ex post decorrentes justamente do erro de estimacao, capturando renda da superestimacao e da subestimacao. O que chamamos de estrategias orcamentarias tanto com os secretarios internamente (ex. contingenciamento de despesas), quanto com o legislativo (ex. autorizacao para abertura de creditos adicionais), este ultimo possivel no contexto multipartidario, ja mencionado por Lapsley et al. (2011). O impacto desta pratica e a reducao de accountability do processo como um todo.
Por um lado municipios podem subestimar receitas gerando excesso de arrecadacao na execucao (caso permitido pelo legislativo na LOA) e entao abrir creditos adicionais alocando despesas com um menor escrutinio pelo legislativo. Por outro lado podem superestimar a receita, caso o legislativo nao conceda autorizacoes elevadas para a abertura de creditos adicionais, e dessa forma escolhem ex post qual programa alocarao os recursos, e os demais simplesmente nao serao executados. Com isso evita-se o momento da barganha com o legislativo, pois as despesas ja foram aprovadas previamente.
Estudos de incrementalismo ou da dinamica orcamentaria em geral deveriam considerar a elaboracao e execucao conjuntamente para captar o que Rubin (2014) chamou a atencao de sempre ter existido, a distorcao intencional do orcamento para antecipar oportunidades na execucao. Da mesma forma, nos modelos de avaliacao de orcamentos em paises e governos subnacionais como o PEFA, o grau de realismo das receitas e despesas estimadas (relacionado a alocacao) deveria ser analisado conjuntamente com a mudanca ex post (rebudget) como mudanca de gastos entre funcoes e abertura de creditos adicionais. Evidencia deste reconhecimento e a segunda onda de reforma que esta sendo pr
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