Resumo:
Propósito do Trabalho:
Instrumentos regulatórios que versem sobre a disponibilização de informações se apresentam como importantes ordenamentos jurídicos para transformações no modelo de gestão dos órgãos públicos e no modo de comunicação do poder público com os diversos atores sociais. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) de 2000, a Lei da Transparência de 2009 e a Lei de Acesso à Informação (LAI) de 2011 são exemplos de instrumentos que surgiram como respostas às demandas e pressões da sociedade para a consolidação da democracia no Brasil. Estas leis têm como princípio basilar o direito de acesso às informações do Estado pela sociedade em todos os seus órgãos e poderes. O direito à informação como regra é uma condição mínima para o engajamento social na vida política, isto é, cidadãos mais conscientes dos seus direitos e deveres tendem a ser mais proativos e comprometidos com os deveres cívicos ao lado do governo, atuando como coprodutores e fiscais das ações públicas (Denhardt, 2012). Diante desse contexto, o objetivo da pesquisa consistiu em estruturar um ranking de transparência dos portais legisl ativos dos maiores municípios brasileiros, tendo como objeto de estudo os portais eletrônicos de legislativos dos municípios brasileiros com população superior a duzentos mil habitantes. Pressupõe-se que as cidades com esse porte populacional possuem maiores condições técnicas e financeiras para a estruturação de portais eletrônicos mais transparentes. Pressupõe-se ainda que quanto maior a população, maior é a necessidade desse instrumento na comunicação entre governo e sociedade, pois o contato com os parlamentares em cidades maiores é mais digital do que presencial, e as informações passam a ser veiculadas nos portais eletrônicos (Pinho & Raupp, 2013).
Base da plataforma teórica:
O conceito de accountability é fundamental para o desenvolvimento desse estudo, pois discorrer sobre democracia, Estado e Novo Serviço Público (NSP ) envolve necessariamente este conceito e toda sua complexidade. O modelo do NSP – inspirado na teoria política democrática, especialmente pela preocupação com a conexão entre cidadãos e seus governos – possui como uma de suas premissas o reconhecimento de que a construção de accountability não é algo simples (Denhardt & Denhardt, 2007). De modo geral, o estudo da gestão pública com ênfase no modelo do NSP faz referência a uma administração baseada na transparência e coprodução do bem público (Denhardt & Denhardt, 2007; Salm & Menegasso, 2009). No contexto brasileiro, é em decorrência do estudo de Campos (1990) que o debate sobre accountability surge, abordando em especial a complexidade e as dificuldades para conceituar e traduzir a palavra na língua portuguesa. Duas décadas após o estudo de Campos (1990), Pinho e Sacramento (2 009) tomaram como desafio a mesma questão, indagando se já era possível uma tradução e definição semântica para a palavra accountability no cenário brasileiro. A preocupação de Campos (1990) e de Pinho e Sacramento (2009) em buscar uma tradução e compreensão é resultado da realidade sociopolítica e da necessidade de mecanismos de controle do poder político na recente redemocratização do Brasil, hoje um país democrático jovem que continua tingido por traços patrimonialistas. Isso leva Pinho e Sacramento (2009, p.1348) a afirmar que “não existe um termo único em português que defina a palavra accountability, tendo que trabalhar com uma forma composta”. Os autores apresentam uma definição geral de accountability como “a responsabilidade, a obrigação e a responsabilização de quem ocupa um cargo em prestar con tas segundo os parâmetros da lei, estando envolvida a possibilidade de ônus, o que seria a pena para o não cumprimento dessa diretiva”. Diante da dimensão territorial e populacional dos Estados modernos e da complexidade envolvida nas questões políticas, as informações públicas devem ser consideradas fonte de poder e a transparência e acesso às informações uma condição necessária para o desenvolvimento de instrumentos de accountability (Rocha, 2011). A transparência das informações como pré-requisito para a vigilância cidadã e controle do poder é uma questão que não pode ser pensada e planejada sem considerar a adoção de tecnologias de informação e comunicação (TIC) para que seja possível a criação de fluxos de informação e comunicação de modo instantâneo e interativo entre Es tado e sociedade (Fountain, 2005). Neste contexto, o governo eletrônico não deve ser considerado somente em termos de disponibilização de serviços online, deve, principalmente, ser considerado pelas suas possibilidades de estabelecer novos canais de transparência e comunicação entre governo e sociedade. De fato o governo eletrônico possui “um enorme potencial democrático, desde que haja definição política no sentido da participação popular e da transparência, pois o governo pode deixar de oferecer o que não quer mostrar, para nem mencionar o que quer esconder” (Pinho, 2008, p.475). É possível observar que os portais eletrônicos ainda não fazem uso das TIC para “promover interatividade com a sociedade, sendo a ideia de interatividade e de exploração do potencial da comunicação, ainda praticamente inexistente” (Raupp, 2011, p.80) .
Método de investigação:
A pesquisa empreendida é descritiva, realizada por meio de um estudo de levantamento, com abordagem predominantemente qualitativa. A configuração populacional foi obtida por meio de consulta ao Censo Demográfico 2010 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e os respectivos endereços eletrônicos dos portais das Câmaras Municipais foram acessados e catalogados mediante consultas ao site de pesquisa Google, realizadas nos dias 22 e 23 de janeiro de 2013 e 18 de abril de 2014. Diante do universo de cinco mil quinhentos e setenta municípios brasileiros, são cento e trinta e três que apresentam a configuração populacional superior a duzentos mil habitantes, o que qualifica para essa pesquisa uma população de cento e trinta e três portais eletrônicos de Câmaras Municipais. Desta forma, foi elaborado um protocolo de observaç ão que agrupou dois conjuntos de indicadores, um deles elaborado com base nas diretrizes legais (LAI e Decreto nº 7.724) e, o outro, para verificar instrumentos de transparência não restritos às exigências legais. Foram feitas visitas dirigidas aos portais para identificar a ocorrência ou não dos indicadores estabelecidos no protocolo de observação de modo a descrever a situação empírica dos objetos analisados e, também, possibilitar transcrever notas reflexivas e considerações que fossem relevantes. O protocolo de observação contemplou os elementos do modelo de análise elaborado com base na proposta de Raupp (2011) para avaliar a adequação de portais eletrônicos às exigências legais e, também, avaliar instrumentos de transparência não restritos às exigências legais. A partir da análise dos portais, pôde-se classificar a c apacidade dos mesmos da seguinte forma: (1) capacidade nula, quando o portal não possuir presença web ou não apresentar nenhum instrumento de transparência exigido pela legislação; (2) capacidade baixa, nos casos de atendimento parcial às exigências legais de transparência impostas pela legislação; (3) capacidade média, nas situações em que o portal apresentar atendimento completo às exigências legais de transparência; e (4) capacidade alta, quando o portal apresentar os instrumentos de transparência exigidos pela legislação e outros instrumentos de transparência não restritos às exigências legais.
Resultados, conclusões e suas implicações:
O ranking dos legislativos mais transparentes considerou, primeiramente, a soma dos indicadores de transparência decorrentes da exigência legal. Em um segundo momento considerou-se a soma dos indicadores não restritos às exigências legais. Nas primeiras posições do ranking encontram-se os portais eletrônicos dos municípios que apresentaram o maior somatório dos indicadores de transparência decorrentes da exigência legal. Depois, como um critério de desempate entre os portais com o mesmo somatório destes indicadores, os municípios foram ordenados com base no somatório da segunda categoria de indicadores de transparência das informações públicas (não restritos às exigências legais). Assim, o ranking resultou na classificação dos municípios em 52 posições, sendo os portais legislativos mais transparentes aqueles que cumpriram todas as exigências legais e, sucessivamente, apresentaram o maior número de indicadores de transparência do segundo conjunto (não restritos às exigências legais). Os portais legisla tivos mais transparentes foram: na primeira colocação aparecem as cidades de Brasília (DF), Jundiaí (SP) e Gravataí (RS). Na segunda posição estão as cidades de Curitiba (PR) e Novo Hamburgo (RS) e na terceira colocação aparecem as cidades de Feira de Santana (BA) e Caxias do Sul (RS). Os portais legislativos menos transparentes foram do município de Magé (RJ) (51º colocação) e dos municípios de Belford Roxo (RJ), Macapá (AP), Paulista (PE) e Mossoró (RN) (52º colocação). O diagnóstico situacional das Câmaras Municipais reflete, de maneira geral, a necessidade de transformar as práticas de gestão da informação e a cultura organizacional nas Câmaras Municipais investigadas. A maioria dos portais analisados atendem parcialmente às exigências legais. A qualidade da transparência em termos de visibilidade e inferência 33; baixa nesses instrumentos. São portais eletrônicos com suporte em recursos visuais que muitas vezes passam a falsa sensação de transparência para o cidadão: construídos com layouts elegantes, excessivos links de acesso às informações de interesse público, inúmeros recursos gráficos, sistemas de busca com possibilidades de padronização das pesquisas, mas, que não cumprem o requisito legal. O não cumprimento da exigência legal evidencia um descaso dessas Câmaras Municipais com o princípio da transparência e retrata a baixa efetividade da legislação. A “cultura do acesso” na gestão das organizações públicas investigadas ainda não configura uma realidade. Existem obstáculos que ainda precisam ser superados para que os portais das Câmaras Municipais pesquisadas sejam efetivamente transparentes. Os achados do estudo r evelam a necessidade de transformação das práticas de gestão da informação e da cultura organizacional nos legislativos locais investigados. Do total investigado, 120 portais legislativos (90,22%) atenderam parcialmente às obrigações legais. Outros 6 legislativos (4,51%) não apresentaram nenhum instrumento de transparência em decorrência da inexistência de presença na rede mundial de computadores (internet); e somente 7 legislativos (5,26%) configuraram alta capacidade de transparência das informações públicas, apresentando, além das exigências legais, outros instrumentos de transparência que contribuem para aperfeiçoar a visibilidade e a inferência das informações públicas. A quantidade de portais legislativos que atenderam menos da metade dos indicadores de instrumentos de transparência restritos às exigências legais também m ostrou-se significativa, correspondendo a 35 portais legislativos (26,31%). Quanto ao conjunto dos indicadores de instrumentos de transparência não restritos às exigências legais, evidenciou-se a margem de 42 legislativos (31,59%) que apresentaram menos da metade dos indicadores. O não cumprimento dos requisitos legais e a baixa presença de outros instrumentos de transparência na maioria dos portais investigados sugere um descaso, intencional ou não, dos legislativos locais com o princípio da transparência, e reflete a baixa efetividade da legislação, especialmente em sua dimensão enforcement.
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