Resumo:
Propsito do Trabalho:
A reforma do Estado brasileiro da dcada de 1990 implementou diversas mudanas na administrao pblica brasileira. Nesse cenrio de atuao do Estado, prticas adotadas na administrao privada foram implantadas no contexto da administrao pblica, com vistas a alcanar a eficincia do Estado (Secchi, 2009, p. 354). Um dos resultados desse processo, foi o Estado passando a regular os setores para equilibrar as relaes entre a sociedade e o mercado (Cruz, 2009, p. 67). Nesse cenrio, surgiram as agncias reguladoras brasileiras, com o objetivo de regular e fiscalizar as empresas reguladas para assegurar qualidade e a estabilidade dos servios prestados.
Diante desse cenrio, emergem as seguintes questes de pesquisa: Quais atores sociais participam no processo de regulao do setor de telecomunicaes por meio de Consultas Pblicas? Como a agncia responde s contribuies recebidas de cada ator social? Para responder aos questionamentos apresentados, o presente artigo tem o objetivo de analisar as contribuies dos atores interessados nas Consultas Pblicas da ANATEL, no processo de regulamentao do setor, bem como examinar as respostas desta agncia em relao s contribuies dos participantes.
De forma a atender ao objetivo principal, foram definidos os seguintes objetivos intermedirios: (a) identificar as informaes disponveis no stio eletrnico sobre as consultas pblicas no perodo sob a anlise; (b) verificar os principais grupos que participam das consultas pblicas; e (c) examinar as respostas s contribuies apresentadas pela ANATEL. Portanto, o foco deste estudo foi a anlise da participao dos atores socais no mecanismo de consultas pblicas nos anos de 2010 a 2013 da ANATEL, com base nas informaes disponveis no stio eletrnico da agncia.
Base da plataforma terica:
1 Processo de Regulao e Agncias Reguladoras
A regulao econmica, segundo Fiani (1998, p.1), a ao do Estado que tem por finalidade a limitao dos graus de liberdade que os agentes econmicos possuem no processo de tomada de decises. Dentre os fundamentos tericos da regulao, destaca-se a proposta elaborada pela Organizao de Cooperao para o Desenvolvimento Econmico - OCDE, a qual classifica a atividade regulatria nas seguintes dimenses: a regulao econmica, consubstanciada na interferncia do Estado no mercado; a regulao social, voltada para setores, nos quais no h participao da inciativa privada; e regulao administrativa, que permite a interveno do Estado na economia, o que pode refletir na atuao do mercado (Cruz, 2009, pp. 54-57).
O afastamento do Estado das atividades produtivas no Brasil, provocou a reorganizao da dinmica do mercado de prestao de servios pblicos, por meio da delegao do direito de explorar economicamente setores considerados estratgicos para o desenvolvimento do pas, e gerou a necessidade de conferir ao sistema estabilidade. Nesse sentido a regulao se constituiu em um instrumento que visava assegurar o equilbrio dos novos mercados (Ferlie, 2002).
Corroborando esse fato, Ramalho (2009, p. 126) comprova que a atividade regulatria no Brasil se intensificou a partir de 1930, com a criao de diversos rgos estatais. Contudo, a Reforma do Estado promovida na dcada de 1990 fomentou a criao das agncias reguladoras no formato atual. Peci e Cavalcanti (2000, p. 4) discutem diversos aspectos da regulao, indo alm da vertente econmica e incorporando as questes organizacionais das agncias e a participao da sociedade nesse processo abrindo espao para melhor accountability e governana.
2 Accountability e Participao Social
O termo accountability encontra-se em ampla a utilizao na literatura com diferentes significados. Alm disso, no h uma traduo especfica desse termo para o nosso idioma (Campos, 1990; Prado, 2006; Pinho & Sacramento, 2009). Campos (1990, p.33), ao buscar uma explicao para o referido significado, fundamentou que a accountability se insere no contexto da democracia e, portanto, est relacionado aos valores democrticos. Nesta mesma linha de estudo, Pinho e Sacramento (2009) continuaram a busca pela compreenso do que seria accountability e encontraram uma possvel explicao: implicitamente a responsabilizao pessoal pelos atos praticados e explicitamente a exigente prontido para a prestao de contas, seja no mbito pblico ou no privado (Pinho & Sacramento, 2009: 1347).
3. Ferramentas de Controle Social nas Agncias Reguladoras
Os mecanismos de participao da sociedade na elaborao e controle das polticas pblicas so fundamentados em diversos aspectos trazidos por Jouravlev (2007, p. 23). Entre esses aspectos, destacam-se a necessidade de proteger o interesse pblico em contraposio ao interesse privado, reduzindo a captura das agncias reguladoras pelos agentes regulados. Alm disso, os consumidores levam as suas demandas para as agncias, o que permite diminuir a assimetria informacional, alm de minimizar as presses polticas. Por fim, o processo participativo permite legitimar as decises. , Silva (2012, p. 976) considera que os principais mecanismos de participao social das agncias reguladoras buscam legitimar as aes dessas instituies, tendo em vista a sua autonomia, bem como a necessidade de incluir a sociedade no processo de regulao.
Mtodo de investigao:
O objeto do presente estudo so as consultas pblicas da ANATEL, compreendidas como instrumento de controle social e accountability. A principal fonte de dados para a anlise foi o Sistema de Acompanhamento de Consulta, disponvel no site da ANATEL. O perodo de coleta de dados no sistema, foi de setembro de 2014 a dezembro de 2014.
No sistema possvel obter cada consulta pblica, e em cada consulta, os participantes enviam contribuies ANATEL. Em cada consulta, possvel ter diversas contribuies, ou em alguns poucos casos, nenhuma contribuio. Foram levantadas todas as consultas pblicas realizadas pela ANATEL no perodo de 2010 a 2013 no stio eletrnico da instituio.
A partir do total de sugestes e comentrios recebidos, foram excludas as contribuies que existiam alguma inconsistncia de informaes. Adicionalmente, foram tratados os dados relativos s respostas ou anlises da ANATEL quanto s contribuies apresentadas pelos atores sociais.
Na primeira parte do tratamento dos dados, buscou-se identificar os grupos participantes das consultas pblicas. Posteriormente, procedeu-se ao exame do processo de anlise dessas consultas pela ANATEL. A metodologia de classificao das contribuies e das respostas da ANATEL foi adotada de forma semelhante nos trabalhos sobre anlise de grupos de interesses de Mattos (2004) e Silva (2012). Mattos (2004) adotou classificao de acordo com a qualificao do participante. Com base em tcnica semelhante, Silva (2012) examinou o processo, utilizando classificao dos participantes de acordo com a abordagem utilizada pela referida agncia.Na segunda parte do estudo, buscou-se analisar as respostas dadas pela ANATEL s contribuies.O mtodo de anlise de correspondncia (ANACOR) foi utilizado para verificar a existncia de associao entre as categorias de consulta pblica e a classificao do usurio que oferece a contribuio para a ANATEL. Desse modo, o estudo buscou verificar se as respostas da ANATEL so impactadas pela interao entre a categoria de consulta pblica e a classificao do participante.
Foi utilizado tambm um modelo de Regresso Logstica Multinomial.
Resultados, concluses e suas implicaes:
Para desenvolver o estudo, os relatrios das consultas pblicas foram segregados por ano. A partir de cada relatrio, verificou-se o total de contribuies recebidas. No ano de 2010, teve-se um total de 55 consultas pblicas, sendo 47 dessas com contribuies por parte dos participantes, e o restante sem contribuies. 2011 foi o ano com mais consultas pblicas, 57 com contribuies e 11 sem contribuies. J 2012, foram apresentadas 51 consultas com contribuies e 4 sem contribuies. Por fim, em 2013 no houve nenhuma consulta sem contribuio, e 57 consultas com contribuies.
Entretanto, desta anlise depreende-se a necessidade de qualificar essas contribuies, identificando o tipo de ator participante. Das 4.919 contribuies enviadas em 2010, 2.727 foram enviadas por prestadores de servios (55%). J as instituies pblicas enviaram apenas 94 contribuies (2%). Os Representantes de Usurios enviaram 196 contribuies (4%). Os usurios enviaram aproximadamente 10% (489). As associaes de prestadores de servio enviaram 600 contribuies (12%). Por fim, os outros participantes que enviaram 813 contribuies (17%).
O ano de 2011 apresentou maior quantidade de contribuies dentre os anos estudados. Das 7.331 contribuies enviadas, 3.922 (53%). J as instituies pblicas enviaram apenas 142 contribuies (2%). Os Representantes de Usurios enviaram 302 contribuies (4%). Os usurios enviaram 243 contribuies (3%). As associaes de prestadores de servio enviaram 842 contribuies(11%), e por fim, os outros participantes que enviaram 1.880 contribuies (26%).
O ano de 2012 teve um total de 4.026 de contribuies. 2.098 contribuies foram enviadas por prestadores de servios (51%). J as instituies pblicas enviaram apenas 83 contribuies (2%). Os Representantes de Usurios enviaram 260 contribuies (6%). Os usurios enviaram aproximadamente 7% do total de contribuies enviadas em 2012, o que equivale a 262. As associaes de prestadores de servio enviaram 365 contribuies (9%) e por fim, os outros participantes que enviaram 958 (24%) contribuies. O ano de 2013 foi o ano com menor quantidade de contribuies enviadas pelos participantes, totalizando 3.594. Dentre esse total, 2.203 contribuies foram enviadas por prestadores de servios (61%). J as instituies pblicas enviaram apenas 106 contribuies (3%). Os Representantes de Usurios enviaram 150 (4%) contribuies. Os usurios enviaram aproximadamente 4% do total de contribuies enviadas em 2013. As associaes de prestadores de servio enviaram 419 (12%) contribuies. Por fim, os outros participantes que enviaram 577 contribuies (16%).
Estudou-se tambm as contribuies enviadas e analisadas. O ano de 2010 foi o ano com menos contribuies analisadas, 728. 70 dessas foram aceitas, 263 esto em anlise ou decorreram de esclarecimentos, 259 no foram aceitas e 136 foram parcialmente aceitas. J 2011 foi o ano que teve um maior nmero de contribuies analisadas, 3.476. Dessas contribuies, 451 foram aceitas, 750 esto em anlise ou foram decorrentes de esclarecimentos, 1.992 no foram aceitas e 283 foram parcialmente aceitas. Em 2012, 3.022 contribuies foram analisadas. Dentre essas contribuies, 479 foram aceitas, 105 esto em anlise ou originaram esclarecimentos, 1.685 no foram aceitas e 753 foram parcialmente aceitas. Por fim, em 2013, um total de 1.135 contribuies foram analisadas pela ANATEL. 127 foram aceitas, 32 esto em anlise ou receberam esclarecimentos, 737 no foram aceitas e 239 foram parcialmente aceitas.
Na ANACOR ilustrada no trabalho possvel observar a associao entre as categorias de consulta pblica e a classificao do participante que submete a contribuio para a Anatel. Os resultados indicam que as instituies pblicas se distinguem das demais no que concerne ao tipo de consulta pblica submetida para a Anatel. Instituies pblicas no esto associadas a nenhum tipo de consulta pblica em especfico. Uma possvel explicao para esse comportamento est no fato de que estas organizaes possuem outros mecanismos para se fazerem ouvir e legitimar sua opinio.
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