Resumo:
Propsito do Trabalho:
A área de finanças públicas é uma das atribuições importantes da administração pública, pois influencia de maneira particular o modo como serão desencadeados os serviços entregues à população. Nesse sentido, a preocupação com os recursos escassos e o orçamento limitado é constante no cotidiano público, especialmente para os municípios brasileiros. Assim, a qualidade do gasto público e a eficiência no uso do dinheiro dos contribuintes surgem como temáticas importantes na academia.
Entre os trabalhos acadêmicos a educação sempre se destaca, uma vez que seu impacto é inegável tanto no desenvolvimento econômico do país quanto na possibilidade de ascensão social e cultural proporcionada aos indivíduos. Além do que, esta área consome grande parte da arrecadação dos entes públicos, a nível municipal, por exemplo, o repasse determinado por lei é de no mínimo 25% do orçamento.
Nesse contexto, este artigo busca verificar a eficiência econômica das escolas municipais da Região Metropolitana de Londrina. Pela ausência desses dados gerenciais, anterior à análise de eficiência foi necessário produzir os dados por escola, destacando aqui os dados relativos ao custo das unidades escolares, que foi um dos diferenciais desta pesquisa que considerou o custo direto das escolas como um dos inputs para determinação da eficiência por meio da técnica de Análise Envoltória de Dados.
Justifica-se a importância do estudo, pela ausência de trabalhos que tratam da eficiência de alocação dos recursos públicos a nível micro, uma vez que grande parte dos estudos que abordam a questão da eficiência pública partem de dados agregados, o que não possibilita ações mais específicas por parte dos gestores.
Base da plataforma terica:
Como base teórica para o estudo abordam-se as finanças públicas e a contabilidade de custo e, em seguida, a técnica da análise envoltória de dados.
Primeiramente, discute-se a evolução das finanças públicas no Brasil, especialmente após a década de 80, cuja crise da dívida externa mostrou o campo com uma grande desorganização, ao passo que existiam inúmeros orçamentos públicos e duas autoridades monetárias concorrentes, o Banco do Brasil (BB) e o Banco Central do Brasil (BC) (Loureiro & Abrucio (2004).
Todavia, para enfrentar a crise fiscal, diferentemente dos outros países, o Brasil buscou promover o ajuste fiscal por meio do aumento na arrecadação dos impostos. Contudo, a partir da impossibilidade de aumentar mais a carga tributária, a atenção no país volta-se agora a necessidade de contenção dos gastos públicos (Rezende; Cunha; Bevilacqua, 2010).
Entretanto, faltam informações para subsidiar a gestão pública, pois a contabilidade atual não foi constituída para esta finalidade, o que compromete a eficiência e qualidade de aplicação dos gastos públicos (Matias-Pereira, 2012). Nesse sentido, a contabilidade de custos ganha destaque como complemento à orçamentária pelo seu potencial em gerar informações de cunho gerencial. Para Silva (2004) é consensual o benefício da contabilidade de custos para a gestão pública, já que otimiza os resultados frente a melhor aplicação dos recursos, melhora os processos e serve de base para analisar alternativas.
Destarte, ao contrapor o custo e com o desempenho do setor público em determinada área pode-se analisar a eficiência na alocação dos recursos. No caso desta pesquisa, buscou-se primeiro aplicar a contabilidade de custo, especificamente fazendo uso do custo direto, para produzir os dados, hoje ausentes, de cada uma das escolas de ensino fundamental consideradas. E como medida de desempenho adotou- se a nota dos alunos no IDEB. Assim, torna-se possível verificar a eficiência das unidades escolares. Para tanto, optou-se pela análise envoltória de dados.
A análise envoltória de dados (data envelopment analysis - DEA) é uma técnica matemática, com enfoque não-paramétrico, desenvolvida por Rhodes (1978). A DEA aplicada à avaliação da educação pública permite "permite apontar as escolas que se desempenham melhor em termos de custo-oportunidade, identificando as que oferecem aprendizado maior aos alunos, dados os recursos disponíveis" (Delgado; Machado, 2007, p. 428). Para Zoghbi et al (2009, p. 804) medir eficiência é de interesse público uma vez que se tem a "crença quase que generalizada de que o setor público gasta muito e gasta mal".
No entanto, apesar de não ser uma técnica de análise nova, e da contribuição que seu uso pode gerar, Delgado & Machado (2007) identificaram em seu trabalho os poucos estudos existentes no Brasil com a aplicação da DEA para analisar a educação. Além dos poucos trabalhos, Zoghbi et al (2009) reafirmam que grande parte destes que mensuram eficiência no setor público utilizam-se de dados agregados. Os autores citam considerar um avanço, até mesmo para a literatura, o uso de dados mais específicos, sugerindo até a necessidade de avaliar a eficiência utilizando-se de dados em nível de escola; constatação esta que justifica a proposta deste artigo.
Mtodo de investigao:
A pesquisa caracteriza-se como exploratória, pela ausência de categorias que utilizam a unidade escolar como nível análise, e quantitativa. Em relação ao universo e amostra, a pesquisa realizou um censo nas 131 escolas de ensino fundamental, segundo portal do INEP, dos 11 municípios que oficialmente faziam parte da Região Metropolitana de Londrina em 2011: Alvorada do Sul, Assaí, Bela Vista do Paraíso, Cambé, Ibiporã, Jataizinho, Londrina, Primeiro de Maio, Rolândia, Sertanópolis e Tamarana.
A coleta de dados foi realizada entre setembro e novembro de 2013. Todavia, todos os dados levantados são referentes a 2011, por ser também o ano do último IDEB divulgado. A primeira etapa para realização do estudo foi a produção dos dados referentes às unidades escolares, especialmente ao custo direto das escolas. Para tanto, foi enviada ao controlador de cada município uma planilha estruturada com o objetivo de levantar as informações de custo e outros recursos (quantidade de professores, número de refeições servidas, entre outros) referentes a cada escola. No que tange ao custo direto, levantou-se as contas mais expressivas do orçamento da educação, a saber: remuneração de pessoal (professores e outros funcionários) e merenda escolar.
Posteriormente, foram utilizados os valores liquidados dos orçamentos municipais disponibilizados pelo TCE/PR para agregar outros custos inviabilizados de serem coletados diretamente, como material de consumo, manutenção, segurança e outros irrisórios para serem detalhados. O custo com transporte não foi considerado, uma vez que entende-se que este é um custo indireto pertencente à Secretaria de Educação. Além disso, utilizou-se o IDEB para medir o resultado da escola.
Após os dados levantados, foi realizado o cálculo dos custos por escola. Para a análise dos dados foi utilizada a análise envoltória dos dados, realizada com auxílio do software SIAD v.2.0. Para fins de análise, as escolas foram classificadas em "normais", "rurais" e "integrais". Entende-se como escola normal, aquela cujo horário de funcionamento é o da maioria - apenas um turno - e que está situada na zona urbana. Por escola rural, as que estão indicadas como pertencentes à zona rural. E as integrais, são aquelas que os alunos, além do turno regular da escola normal, passa um segundo período na unidade escolar com atividades complementares.
Resultados, concluses e suas implicaes:
Como resultado, tem-se que das 131 unidades escolares presentes neste estudo, 106 são escolas de funcionamento normal, 5 são rurais, 16 escolas funcionam em regime integral e há, ainda, 4 escolas rurais de funcionamento integral, todas estas pertencentes ao município de Londrina. Optou-se por classificar essas últimas quatro escolas como escolas de regime integral, uma vez que entre as duas possibilidades - ser classificada como rural ou integral - estas escolas estariam mais diluídas no maior grupo, ou seja, influenciariam menos o agrupamento das escolas integrais.
Desta forma, foi possível notar que a maioria das escolas (26,72%) permanece na faixa de custo de R$ 400,00 a R$ 500,00. Entretanto, apesar da quantidade de escolas por faixa estabelecida ser de certa forma equilibrada, o que se pode observar é uma grande discrepância na alocação dos recursos públicos entre as unidades escolares. Pois, enquanto há 9 escolas com custo de até R$ 200,00 mensais por aluno, em outras 15 escolas o custo ultrapassa R$ 600,00 mensais.
No que tange à análise envoltória de dados, optou-se por aplicar o modelo BCC, que considera rendimentos variáveis de escala, e como orientação estipulou-se a orientação output, pela preocupação ser melhorar o desempenho, ou seja, o aprendizado dos alunos. Assim o estudo contou com os seguintes inputs: número de alunos, titulação dos professores, experiência média dos professores, custos pedagógicos, custos sociais e custos administrativos, relação aluno por professor, relação aluno por outros funcionários e relação professor por outros funcionários. Como variável de resultado (output) adotou-se a nota das escolas no IDEB.
Pela análise da eficiência econômica, constatou-se que das 131 escolas analisadas pela técnica de DEA, pouco mais da metade (53,44%) foram consideradas eficientes. E as escolas menos eficientes, 3,82%, estão na faixa de 60% a 70% de eficiência. Quando comparado o número de escolas eficientes pelo número total de escolas observados pela DEA, nota-se que Londrina é o município com menor índice de eficiência (29% das escolas).
Interessante notar que as escolas menos eficientes são todas pertencentes a Londrina. Outra observação diz respeito à classificação da escola; das dez citadas, sete são escolas normais e três escolas integrais; não aparecem escolas rurais nesta lista. Uma característica que parece ser comum a essas escolas é o porte; das dez, seis possuem mais de 500 alunos. Quanto ao IDEB, verifica-se que essas escolas possuem nota entre 3,9 a 5,2 pontos.
Ademais, por meio da DEA foram geradas metas com a finalidade de buscar melhorias para as dez escolas menos eficientes bem como foram apontadas as escolas de referência (benchmark) que cada unidade pode se espelhar. Por exemplo, sugeriu-se para nova das dez escolas que as mesmas deveriam diminuir o número de alunos atendidos. Por exemplo, a escola 2.66 deve passar de 649 para 256 estudantes. Para a titulação e experiência média dos docentes, o resultado mostrou que algumas escolas poderiam até mesmo diminuir a quantidade de professores mais qualificados e experientes que não afetaria no desempenho dos alunos. Informação esta que pode auxiliar no remanejamento dos professores. Quanto aos custos, verifica-se que, quando comparada às demais escolas, estas dez listadas possuem recursos com folga, o que podem ser indicativos que tais recursos não acrescem ao desempenho escolar. Para estes casos, a DEA sugere a diminuição dos recursos.
Entretanto, deve-se ter prudência ao tratar dos resultados evidenciados, pois a eficiência refere-se a somente a um grupo restrito de variáveis (inputs e output) aqui considerado. E a escola como organização complexa bem como o aprendizado dos alunos, não se limita a essas observações.
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