Resumo:
Propsito do Trabalho:
O Ministério das Cidades foi criado em 2003 com a prerrogativa de incluir a política urbana no novo modelo de desenvolvimento, a qual visa a redução da desigualdade social e territorial e a ampliação do investimento público no desenvolvimento urbano, em especial em habitação e saneamento.
No entanto, tantas aplicações não garantem a conclusão total ou atendem a todas as necessidades nos projetos descritos. Pesquisas anteriores de Ferraz e Finan (2007) e Dias, Matias-Pereira, Farias e Pamplona (2013) evidenciam que as aplicações de recursos feitas pela União, respectivamente através do Ministério da Educação e Saúde, nos municípios brasileiros enfrentam problemas de desperdícios ativos e passivos. Diante do exposto, faz-se necessário um estudo que observe o comportamento das aplicações de recursos em outros Ministérios, como por exemplo, o Ministério das Cidades, objeto desta pesquisa que pretende responder ao seguinte questionamento: Quais desperdícios contribuem para a má aplicabilidade dos recursos repassados pela União aos municípios do Estado do Pará, para o desenvolvimento de programas e ações do Ministério das Cidades?
A escolha do Ministério das Cidades deve-se a representatividade dos repasses, em 2012 segundo Portal Transparência foi o terceiro Ministério a receber mais recursos da União e, do Estado do Pará por ser o mais populoso da Região Norte, porém apresenta índices alarmantes de infraestrutura, habitação e saneamento básico.
Desta forma, o presente estudo objetiva identificar os desperdícios que contribuem com a má aplicabilidade dos recursos repassados pela União, através do Ministério das Cidades, para o desenvolvimento de programas e ações de governo aos municípios do Estado do Pará.
Base da plataforma terica:
Os problemas decorrentes da má administração podem ser caracterizados como desperdício ativo e desperdício passivo, caracterizados respectivamente pela corrupção e ineficiência dos gastos.
Segundo Bandiera et al. (2009), o desperdício ativo decorre da tomada de decisão de um gestor público direcionada para que o mesmo seja beneficiado direta ou indiretamente pelo seu ato. Em outras palavras, é a corrupção em si que pode ser classificada como um atentado ao interesse público em prol dos interesses particulares. Devido a sua gravidade, o desperdício ativo é um dos principais desafios da gestão pública atual, tanto assim que por um dado momento compôs a lista dos quatro maiores desafios do Banco Mundial para o combate a pobreza (CGU, 2008).
Em nível nacional, de acordo com pesquisas feitas pela Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (FIESP, 2010) os desperdícios com corrupção podem corresponder a um custo médio anual estimado em R$ 41,5 bilhões, o que representa 1,38% do Produto Interno Bruto (PIB) segundo os valores aferidos em 2008 (Coelho, 2012). Exemplo de corrupção pode ser observado em fato ocorrido em 2013 no município de Nova Xavantina, no Estado do Mato Grosso, evidenciado no Relatório de Fiscalização por Sorteio da CGU, no qual foi constatado que houve superfaturamento na pavimentação asfáltica de algumas vias do município. A União repassou a verba, no entanto, foi utilizado de forma irregular, o que trouxe um prejuízo ao erário no valor aproximado de R$ 425 mil de um total de quase R$ 2.196 mil, correspondendo a um desvio de quase 20% do total repassado.
Após um estudo feito nos relatórios da CGU para constatar se havia algum tipo de relação entre ementas parlamentares e corrupções municipais, Sodré e Alves (2010, p. 418) concluíram que nem todos os desvios representam atos de corrupção, tal como apontam:
[...] compreende-se que nem todas as irregularidades de gestão possam ser denominadas corrupção propriamente dita, ou seja, atos deliberados de fraude e desvio de recursos. No entanto as irregularidades apontam falta de controle adequado da administração dos recursos municipais e descaso das boas práticas de gestão.
A este tipo de irregularidade que Bandiera et al. (2009) denominam desperdício passivo, em que o gestor Público não aufere vantagem financeira para si, podendo decorrer de diversos fatores, como, por exemplo, a falta de competência e incentivo para minimizar custos em uma determinada entidade Pública. Em outras palavras, ao falar em desperdício passivo, temos que atentar para o desperdício desnecessário que há no íntimo da gestão pública, gastos esses que são, na maioria das vezes, significativos aos cofres públicos.
No entanto, apesar de ser o maior responsável pelo gasto desnecessário das verbas públicas, pouco se tem publicado sobre o assunto, uma vez que este tipo de desperdício não recebe a devida atenção nos meios de comunicação social e mesmo em trabalhos acadêmicos que tratam do tema desperdícios de gastos públicos (Dias et al., 2013).
Por outro lado, se temos inúmeros casos de uso indevido de repasses, seja, por desperdício ativo ou passivo, Sodré e Alves (2010) apontam que devemos manter a esperança de que esta situação seja revertida por meio da adoção de controles internos efetivos. Deste modo, tais desperdícios poderiam ser evitados, se houvesse uma observância maior por parte dos gestores, assim como pela própria população, através do controle social, por ser ela a mais interessada tanto quanto a mais afetada pela possível improbidade (Rausch e Soares, 2010).
Mtodo de investigao:
Primeiramente realizamos uma pesquisa bibliográfica para fundamentar e contextualizar o que vem sendo discutido sobre o tema. Em seguida, fizemos uma pesquisa documental a partir dos relatórios dos auditores do Programa de Fiscalização por Sorteios Públicos da CGU, dos municípios paraenses compreendendo o período de 2003 a 2013, com a finalidade identificar o desperdício ativo e passivo.
A escolha da utilização dos referidos relatórios foi suportada pelo argumento de Dias et al. (2013, p. 211), pelo fato dos mesmos “[...] possuírem como objetivo analisar a aplicação de recursos federais nos municípios, através de visita in loco para a realização de inspeções físicas e documentais, realização de entrevistas, aplicação de questionários e registros fotográficos etc. [...]”. Além disso, os relatórios são apresentados por capítulos, em que cada um se refere a um Ministério Supervisor, possibilitando assim identificar facilmente os recursos de interesse deste estudo.
A amostra inicial era composta por 32 relatórios referente às fiscalizações realizadas nos repasses do Ministério das Cidades nos municípios do Estado do Pará entre o período de agosto de 2003 a setembro de 2013, a data inicial foi definida pelo primeiro sorteio na localidade em análise, que foi o 4º, e o último sorteio analisado foi o 38º sorteio. Foram excluídos nove relatórios, sendo: sete relatórios por falta de dados para análise (não apresentaram recursos recebidos) e dois por repetirem o município auditado, de forma que foi considerado o relatório mais atual; resultando em uma amostra final de 23 relatórios analisados.
Como parâmetro para identificar o desperdício ativo e passivo, utilizamos como base as variáveis apresentadas por Dias et al. (2013) e Ferraz, Finan e Moreira (2008) e fizemos algumas adaptações para conseguir imprimir um retrato mais fiel as características dos gastos com infraestrutura.
Feito isto, partimos para a leitura de cada um dos 23 relatórios, representando cada município uma linha, atentando-nos para a ocorrência de item a item das variáveis nas colunas. Os dados foram tabulados em planilha Excel®, na qual se descrevia “Sim, houve relato” ou “Não houve relato”. Depois, somamos cada irregularidade encontrada por variável para apontar o percentual de ocorrência, e em seguida, descrevemos, a partir do exemplo mais atual, cada uma das irregularidades apresentadas.
Resultados, concluses e suas implicaes:
Analisamos 23 relatórios de fiscalização por Sorteios Públicos da CGU 23 referentes aos repasses realizados pelo Governo Federal através do Ministério das Cidades para os municípios paraenses compreendendo o período de 2003 a 2013. Por se tratar desse ministério, as verbas foram destinadas as obras públicas e notamos um expressivo volume de verba destinada a área de saneamento, representando 43% do total repassado.
Em relação ao desperdício ativo encontramos um total de nove ocorrências, sendo cinco casos de Desvio de Recursos, três de Superfaturamento e um episódio de Licitação com Desvio de Recursos. Quanto ao desperdício passivo, das 16 variáveis analisadas a metade foi observada, sendo que a maioria dos municípios apresentou entre uma (43%) e duas (39%) ocorrências dentre estas oito, as quais representam: dez casos de Licitações Irregulares, oito pela Falta de Publicidade, sete referente à Má Administração, sete casos de Obra Acabada com Irregularidade, seis Licitações com Falta de Concorrências, dois casos de Obra Inacabada, duas obras caracterizando Elefante Branco, e um de Execução Irregular de Programas Sociais.
Verificamos também que não houve ocorrência nos seguintes desperdícios: Não Pagamento de Tributo; Não Execução de Recursos; Clientelismo; Licitação Fracionamento; Licitação com Laranja; Desvio de Finalidade para Outro Setor; Não Ocorreu Contrapartida e irregularidade não Relacionada ao Prefeito.
No entanto, há casos alarmantes como o município de Marabá em 2007 que apresentou uma ocorrência do desperdício ativo (Superfaturamento) e quatro do passivo (Licitação Irregular, Licitação com Falta de Concorrência, Falta de Publicidade e, Má Administração), em pior situação encontramos o município de Santarém em 2009 com uma e cinco ocorrências, respectivamente referentes ao desperdício ativo (Licitação com Desvio de Recursos) e passivo (Licitação Irregular, Licitação com Falta de Concorrência, Obra acabada com Irregularidade, Falta de Publicidade e, Má Administração).
Em suma, os resultados permitiram alcançar o objetivo do estudo: identificar os desperdícios que contribuem com a má aplicabilidade dos recursos repassados pela União, através do Ministério das Cidades, para o desenvolvimento de programas e ações de governo aos municípios do Estado do Pará. Além disso, foi possível corroborar com corrobora com Dias et al. (2013) quando afirma que este tipo de desperdício não recebe a devida atenção nos meios de comunicação social e mesmo em trabalhos acadêmicos que tratam do tema desperdícios de gastos públicos, uma vez que apenas 39% dos 23 municípios analisados indicaram ocorrência de desperdício ativo, enquanto o desperdício passivo foi observado em todos os municípios.
Como sugestão de pesquisas futuras propomos que esta mesma análise seja expandida para os demais estados do país, principalmente para aqueles que apresentam precariedade no sistema de saneamento básico, podendo corroborar com indicadores da saúde pública.
Referncias bibliogrficas:
Bandiera, O., Prat, A., & Valletti, T. (2009). Active and passive waste in government spending: evidence from a policy experiment. American Economic Review, 99 (4), 1278-1308.
Dias, L. N. S., Matias-Pereira, J., Farias, M. R. S., & Pamplona, V. M. S. (2013). Fatores associados ao desperdício de recursos da saúde repassados pela união aos municípios auditados pela Controladoria Geral da União. R. Cont. Fin – USP, 24(63), 206-218.
Ferraz, C., Finan, F., & Moreira, D. B. (2008). Corrupção, má gestão, e desempenho educacional: evidencias a partir da fiscalização dos municípios. In Anais do Encontro Nacional de Economia, Salvador, BA, Brasil, 36.
Sodré, A.C de A., & Alves, M. F. C. (2010). Relação entre emendas parlamentares e corrupção municipal no Brasil: estudo dos relatórios do programa de fiscalização da Controladoria Geral da União. Revista Administração Contemporânea [online], 14, (3), 414-433.
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