Resumo:
Propsito do Trabalho:
Os municipios ampliaram significativamente a quantidades de recursos devido a descentralizacao tanto da producao de servicos publicos como das competencias de arrecadacao de tributos. Por outro lado, os Tribunais de Contas Estaduais (TCs) apos a CF/88 tambem tiveram suas atribuicoes ampliadas de modo a compreender nao so a fiscalizacao financeira e orcamentaria, mas tambem abranger os aspectos contabeis, operacional e patrimonial. Dentre as atribuicoes dos TCs a mais observada pela sociedade civil e demais usuarios das informacoes e a emissao de parecer previo das contas anuais dos prefeitos (Arantes, Abrucio & Teixeira, 2005). Por meio das decisoes proferidas em julgamento das contas anuais e possivel identificar quais foram as irregularidades praticadas pelos gestores municipais, bem como observar quais foram as punicoes aplicadas pelos TCs aos prefeitos por terem cometidos tais praticas. Contudo, embora seja comum o livre acesso as notas taquigraficas dos julgamentos das contas no site dos TCs, em especial no Estado de Pernambuco, a complexidade tecnica dos documentos dificulta a compreensao por parte das organizacoes sociais e dos cidadaos. Nesse contexto, conhecer de forma clara quais sao as praticas irregulares ocorridas na gestao municipal pode contribuir com a indicacao dos pontos necessarios ao aprimoramento da gestao, ao fortalecimento do controle social, a ampliacao da transparencia da administracao publica, bem como a mensuracao dos prejuizos sofridos. Assim, estudo tem por objetivo identificar as irregularidades praticadas pelos prefeitos detectadas por meio de auditoria externa realizadas nas contas anuais dos municipios pelo Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco.
Base da plataforma terica:
Os Tribunais de Contas (TCs) possuem uma estrutura de direcao colegiada e autonoma em relacao aos demais poderes, com a atribuicao de orgao auxiliar do Poder Legislativo no controle da administracao publica (Loureiro, Teixeira & Moraes, 2009). As principais atribuicoes dos TCS sao: a) apreciar e emitir parecer previo das contas anuais dos prefeitos; b) julgar as contas dos administradores e demais responsaveis por bens publicos; c) realizar inspecoes e auditorias por iniciativa propria ou por solicitacao do Poder Legislativo; e d) apreciar de admissao de pessoal e de concessao de aposentadorias, reformas e pensoes (Rocha, 2003). No exercicio das atribuicoes os TCs nao devem se limitar apenas a observar a legalidade dos atos praticados, mas deve compreender tambem a avaliacao de desempenho das politicas publicas, de modo superar o cunho meramente legalista das acoes de controle (Loureiro, Teixeira & Moraes, 2009). Os municipios brasileiros apos a implementacao da descentralizacao dos servicos publicos e da arrecadacao de tributos ocorrido com a CF/88 tem aumentado significativamente o volume de gastos nas mais diversas areas de atuacao, como por exemplo saude, assistencia social e educacao (Abrucio, 2006, Arretche, 2003). Naturalmente, se os municipios tem ampliado suas responsabilidades no contexto federativo de prover bens publicos aos cidadaos, os TCs tambem tem expandido suas responsabilidades em apurar as irregularidades e as praticas de corrupcao nas politicas publicas dos governos locais, alem de punir os responsaveis, sendo uma boa aplicacao das tecnicas de auditoria essencial a sua concretizacao. As irregularidades administrativas podem ser tratadas em um continuo, iniciando por aquelas de menor gravidade que nao possui poder de prejudicar os resultados dos servicos publicos ou de causar danos ao erario, aumentando em gravidade ate chegar na outra extremidade nos chamados atos de corrupcao que possuem a capacidade de prejudicar a eficacia das politicas publicas (Azfar & Gurgur, 2008, Mauro, 1995, Reinikka & Svensson, 2004, Olken, 2005). As irregularidades estao diretamente ligadas ao conceito de probidade administrativa, que e neste trabalho tida como a pratica honesta na administracao publica (Di Pietro, 2008). O seu oposto e denominado de improbidade administrativa, que segundo a Lei Federal n 8.429 sao os atos praticados por qualquer agente publico contra administracao publica de qualquer esfera de governo, que provoquem enriquecimento ilicito, causem prejuizos ao erario ou que nao atendam aos principios da administracao publica definidos no art. 37 da Constituicao Federal de 1988. Assim, improbidades administrativas podem, mas nao necessariamente sao atos de corrupcao. O termo corrupcao tem sido definido de diferentes formas, cada uma com alguma falha em determinado aspecto. As dificuldades nao se limitam a sua definicao, mas se estendem em a obtencao dos meios necessarios a sua comprovacao, visto que eles nao sao praticados a luz do dia, e em alguns casos, observadores distintos podem ate discordar de sua existencia (Tanzi, 1998). Nesse contexto, os procedimentos de auditoria realizados pelos TCs exercem um papel sine qua non na identificacao das irregularidades e dos responsaveis, bem como na quantificacao do dano sofrido pelo erario publico, de modo a serem tomadas as medidas administrativas e judiciais necessarios a fim de repara-lo.
Mtodo de investigao:
Com o proposito de identificar as irregularidades praticadas pelos prefeitos dos municipios pernambucanos a pesquisa e caracterizada como descritiva. Para tanto, foi realizado um levantamento documental nas notas taquigraficas das decisoes de julgamento das contas anuais dos prefeitos proferidas pelo Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco (TCE-PE) correspondente ao periodo de 2005 a 2009. O Estado de Pernambuco possui 184 municipios na epoca do levantamento, dividido em cinco mesorregioes. A escolha desse periodo ocorreu em razao da existencia de maior quantidade de processos julgados no momento da coleta dos dados. As notas taquigraficas foram coletadas no periodo de 21/02 a 25/02/2012 no site oficial do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco (www.tce.pe.gov.br). No momento do levantamento o TCE-PE tinha julgado 621 processos de prestacoes de contas correspondente ao periodo, sendo que so foi possivel coletar e analisar as notas taquigraficas de 585 processos, devido a indisponibilidade do site de 36 notas taquigraficas de processos. A analise consistiu na leitura de todas as decisoes proferidas pelo TCE-PE que possuiam notas taquigraficas disponiveis, identificando as irregularidades que embora a defesa tenha argumentado seus motivos os conselheiros do TCE-PE tenham entendido que nao foram suficientes para demonstrar sua inexistencia. Apos realizar a leitura e a identificacao das irregularidades foi desenvolvido um software para cadastramento individualizado de cada processo com suas respectivas irregularidades em banco de dados. Em seguida, as irregularidades foram tabuladas.
Resultados, concluses e suas implicaes:
A ampliacao do papel dos municipios na provisao de bens publicos tem aumentado significativamente a quantidade de recursos publicos geridos nos governos locais. O controle externo da administracao publica realizado pelos TCs possuem papel singular no combate a corrupcao e na correicao das irregularidades apuradas. O levantamento realizado nas notas taquigraficas dos julgamento das contas anuais dos municipios revela a existencia de 545 tipos de falhas, tendo ocorrido 4.470 irregularidades nos 585 processos de contas de contas anuais julgados pelo TCE-PE correspondente ao periodo de 2005 a 2009. As cinco principais irregularidades foram: a) Ausencia de documentos na prestacao de contas; b) nao recolhimento das contribuicoes patronais ao RGPS; c) descumprimento dos limites das despesas com pessoal; d) nao recolhimento das contribuicoes dos servidores ao RGPS; e e) nao cumprimento da aplicacao minima dos recursos de impostos em educacao (art. 212 CF/88). A partir do levantamento realizado foi possivel observar tambem que as auditorias do TCE-PE sao predominantemente focadas na inspecao da regularidade dos atos praticados pelos gestores, tendo a analises com foco no desempenho dos servicos publicos menor relevancia. No mais, a media geral foi 7,64 irregularidades por processo de contas anuais e a media no decorrer do tempo cresceu fortemente entre os anos de 2005 a 2008, saindo de 3,82 em 2005 para 11,21 no ano de 2008. O ano de 2009 apresentou reducao na media de irregularidades por processo de contas anuais indo para 6,92. Esses dados parecem supor que existem uma associacao entre a quantidade de irregularidade nas contas publicas e o periodo de gestao dos governos locais evidenciando um efeito classico do ciclo politico eleitoral. O ano 2005 que inicia a gestao de novos prefeitos apresenta a menor media, mas na medida em que vai se aproximando do periodo de novas eleicoes municipais ocorre um crescimento, de modo a alcancar o apse no ano das eleicoes municipais em 2008. No ano seguinte em 2009, o ciclo se renova, com a reducao das irregularidades praticadas por iniciar nova gestao e estar distante da disputa eleitoral. Ou seja, os dados sugerem que os gestores municipais na tentativa de obter melhores resultados eleitorais praticam oportunamente irregularidades em maior intensidade a fim de obter melhores resultados nas eleicoes municipais. Evidentemente, a verificacao dessa hipotese foge ao alcance deste trabalho que se detem a descrever as irregularidades, todavia futuro estudo sera realizado com esse proposito. Alem disso, foi possivel identificar que as irregularidades apontadas pelas auditorias do TCE-PE mas que foram esclarecidas pela defesa a ponto de convencer o conselheiros de sua inexistencia representou 20,73%, ou seja, 79,27% das irregularidades indicadas nos relatorios de auditoria se comprovaram apos ser analisado os argumentos da defesa dos prefeitos. Essa expressiva quantitativa de irregularidades apontadas nos relatorios de auditoria que foram efetivamente comprovados (79,27%) sugere a existencia de um corpo tecnico capacitado para a realizacao dos trabalhos de auditoria por parte do TCE-PE. Por outro lado, a percepcao de que a utilizacao de argumentacoes juridicas sao suficientes para descaracterizar as irregularidades praticadas nao se sustenta.
Referncias bibliogrficas:
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Arretche, M. (2003) Financiamento federal e gestao local de politicas sociais: o dificil equilibrio entre regulacao, responsabilidade e autonomia. Ciencia & Saude Coletiva. Rio de Janeiro, 8, 2, 331-345.
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