Resumo:
Propsito do Trabalho:
As acoes de controle podem ser geridas pelo cumprimento dos normativos legais ou como ferramenta adotada para melhorias dos niveis de controle de determinado orgao ou entidade. Neste contexto, quando a administracao nao implementa acoes de controle que englobem todas as areas de gestao, estas tornam-se vulneraveis a ocorrencia de fraudes, em que Huefner (2011) diz que os governos municipais podem ser especialmente vulneraveis a fraude.
A relacao entre os niveis de controle implementados pela gestao municipal junto a divulgacao de relatorios que apresentem a sociedade como os controles municipais estao sendo executados tambem podem prevenir a ocorrencia de fraudes.
Uma das iniciativas do COSO foi avaliar os relatorios das organizacoes a partir do entendimento dos fatores que levam a elaboracao de relatorios fraudulentos e a partir disto estabelecer recomendacoes para o controle interno, por meio de oito componentes de gerenciamento de riscos que abrangem: Ambiente Interno, Definicao de Objetivos, Identificacao de Eventos, Avaliacao de Risco, Resposta a Risco, Procedimentos de Controle, Informacao e Comunicacao e Monitoramento.
Com o intuito de analisar os fatores que influenciam a elaboracao dos relatorios de controle interno e ao mesmo tempo, verificar as acoes de controle implementadas em municipios do Brasil, as diretrizes tecnicas do COSO transmitem uma base para que as constatacoes nos relatorios desses municipios sejam caracterizadas. Diante disso, o estudo Diante disso, o estudo busca responder o seguinte questionamento: Quais perspectivas do COSO II encontram-se relacionadas as constatacoes em relatorios emitidos pelas Unidades de Controle Interno de municipios brasileiros?
Base da plataforma terica:
O conceito de controle interno pode situar-se em um conjunto de praticas de uma organizacao para minimizar o risco de ocorrencia de fraudes, como uma das quatro funcoes classicas da Administracao (MENEZES, 2014) ou ate mesmo, como acoes estruturadas para acompanhar atividades que sao desenvolvidas por qualquer individuo. Nos Estados Unidos, em resposta aos escandalos corporativos do inicio do seculo XXI, passou a existir em 2002 a Lei Sarbanes-Oxley (SOX), em que esta lei enfatizou o papel fundamental dos controles internos e contribuiu para que boas praticas de governanca corporativa fossem estabelecidas como exigencia legal. No ambito nacional, a instituicao dos controles internos desenvolveu-se alinhada ao modelo disposto na Constituicao Federal (1988), que em seu artigo 74, estabelece que os sistemas de controle interno deverao ser mantidos de forma integrada com o objetivo de verificar o cumprimento das metas previstas nos planos plurianuais, a execucao de programas do governo, comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto a eficiencia e eficacia na gestao orcamentaria, patrimonial e financeira nos orgaos e entidades da administracao federal e ainda fornecer apoio ao controle externo no alcance da sua missao institucional.
O COSO consiste em uma associacao de cinco instituicoes privadas (Associacao Americana de Contabilidade AAA, Instituto Americano de Contadores Publicos Certificados- AICPA, Executivos Financeiros Internacionais FEI, Associacao dos Contabilistas e Profissionais da area financeira em negocios IMA e do Instituto dos Auditores Internos IIA) com o objetivo de fornecer diretrizes conceituais e tecnicas que contribuam para o alcance dos tres objetivos (eficacia dos controles internos, gestao de risco corporativo e despersuasao de fraudes) definidos para atuacao desse comite (COSO, 2014).
A principal proposta do COSO foi definida com o objetivo de avaliar a eficacia dos sistemas de controle, a partir da unificacao dos diversos conceitos outrora estabelecidos para controle interno e definir um modelo conceitual que servisse como padrao para modelar a estrutura dos sistemas de controle interno nas organizacoes. Neste contexto, em 1992, o COSO propos uma modelo com o objetivo de padronizar esses conceitos e de promover a eficiencia, minimizar os riscos e ajudar a garantir a fidedignidade das demonstracoes financeiras, cumprindo as leis e os regulamentos (IIA, 2005).
A aderencia ao COSO pela Administracao Publica ocorreu em conformidade a ordem de publicacao de seus frameworks e suas respectivas alteracoes conceituais. Neste contexto, o Compendio publico dos sistemas de controle interno dos Estados da Uniao Europeia resume o cenario de controle interno da Administracao Publica, afirmando que a gestao e as modalidades de prestacao de contas em entidades dessa esfera diferem significativamente de pais para pais, assim como as responsabilidades do nivel executivo das autoridades administrativas (UNIAO EUROPEIA, 2012). A partir disso, com a insercao de novas praticas de controle pelos orgaos normativos no Brasil e no exterior, tais como o Tribunal de Contas da Uniao (TCU) e o Escritorio de Contabilidade Governamental dos Estados Unidos (GAO), as agregacoes conceituais ao modelo proposto pelo COSO foram difundindo-se.
Mtodo de investigao:
Neste estudo, cada relatorio de controle interno, elaborado por um municipio, especificamente, bem como o ano de publicacao, regiao e estado desse municipio, foram tratados como variaveis para posterior associacao com os trechos extraidos de cada relatorio de controle interno e apresentados como mais significativos pelo software Analise Lexical por Contexto de um Conjunto de Segmentos de Texto (Alceste), versao 2012 Plus. Apos delimitar as variaveis do estudo, o levantamento das constatacoes de controle interno foi efetuado a partir dos trechos apresentados como mais significativos pelo Alceste e denominados de Unidades de Contexto Elementar (UCE) em que, posteriormente, estas foram relacionadas as perspectivas do framework conceitual do COSO II. O total de municipios que permaneceram na amostra do estudo foram 38 unidades jurisdicionadas e o total de documentos analisados no estudo foram 60 relatorios de controle interno, sendo 24 relatorios publicados no ano de 2012 e 36 relatorios publicados no ano de 2013.
A partir do levantamento dessas legislacoes e para ampliar a quantidade de relatorios obtidas nos sites institucionais, um novo processo para levantamento e coleta de relatorios de controle foi delineado mediante a solicitacao dos relatorios de controle interno dos municipios dos respectivos estados, aos TCEs e TCMs existentes no Brasil.
O tratamento dos dados ocorreu mediante auxilio do software Alceste. Pelo estudo utilizar a analise de conteudo para obter resultados, este software efetuou a analise quantitativa da estrutura de texto como parte da analise dos dados. Por sua vez, a analise dos resultados ocorreu em dois momentos: o primeiro consistiu no levantamento das constatacoes de controle interno, por meio da analise da estrutura de texto dos relatorios pelo Alceste e o segundo; pela classificacao conceitual dessas constatacoes as diretrizes tecnicas, adaptadas do checklist utilizado no estudo de Ferreira (2013) que se propos analisar o grau de similaridade de elementos do sistema de controles internos de um instituto federal de ensino, avaliados a luz do COSO ERM e do questionario Governanca na pratica divulgado pelo Comissao de Auditoria do Reino Unido em 2003.
Resultados, concluses e suas implicaes:
Do total de constatacoes analisadas no estudo, 22,3% foram relacionadas a perspectiva Procedimentos de Controle e 21,8% foram relacionadas a Avaliacao de Risco. Estas perspectivas agruparam a maior parte das constatacoes nos relatorios e foram evidenciadas nos relatorios de controle divulgados por municipios do Rio Grande do Sul no ano de 2013 e divulgados em 2012 por orgaos da administracao direta e indireta dos municipios de Sao Paulo e Rio de Janeiro. As constatacoes que se relacionaram aos procedimentos de controle foram referentes a analise de prestacoes de contas, em alguns casos, para diminuir riscos, e para o alcance dos objetivos, verificou-se a medicao de desempenho. Quanto a avaliacao de risco, verificou-se a analise da movimentacao de recursos financeiros nos relatorios e ainda que riscos nas atividades da gestao dos municipios sao gerenciados por suas auditorias internas.
12,4% das constatacoes do estudo foram relacionadas a perspectiva Ambiente Interno, 14,3% foram relacionadas a perspectiva Definicao de Objetivos, seguidos de 18,3% que foram relacionadas a perspectiva referente a Identificacao de Eventos. 14,5% das constatacoes relacionadas ao Ambiente Interno foram evidenciadas nos relatorios publicados em 2013 junto a 22,9% das constatacoes que foram relacionadas a perspectiva Identificacao de Eventos. Nessas perspectivas, verificou-se que os municipios se utilizaram do Plano Plurianual de Atividades e de outros planos de atividades que estabeleciam metas e diretrizes para definirem seus objetivos e quanto a perspectiva Ambiente Interno, outros municipios apresentaram acoes que atenderam em parte, as recomendacoes das diretrizes dessa perspectiva, a partir da formalizacao e comunicacao de objetivos e metas por meio de relatorios de gestao.
Nas perspectivas referente ao Monitoramento, Resposta ao Risco e Informacao e Comunicacao, verificou-se que poucas constatacoes do estudo foram relacionadas as suas diretrizes, haja vista os percentuais de 7%, 2,9% e 1%, respectivamente. Poucos relatorios apresentaram constatacoes que caracterizaram o monitoramento de seus sistemas de controle interno ou tomaram atitudes para reduzir, evitar ou divulgar os riscos no desempenho das atividades junto a um fluxo regular de informacoes, restrito a divulgacao de suas prestacoes de contas. Apesar das constatacoes de controle nos relatorios desse estudo apontarem para nao execucao efetiva das perspectivas do COSO II, todos os relatorios apresentaram constatacoes de controle que se aproximaram das diretrizes recomendadas pela pesquisa de Ferreira (2013) e pelo Questionario Governanca na Pratica divulgado pela Comissao de Auditoria do Reino Unido.
Devido alguns relatorios de controle interno se reportarem a sistemas de controle interno instituidos ou avaliacoes de seus procedimentos de controle, o fato da inexistencia de um sistema de controle em grande parte dos municipios, que delimite as melhores praticas de controle conforme recomendado pelo framework do COSO II foi corroborado. Apesar dos municipios nao executarem acoes com foco nas perspectivas do COSO II, tambem nao apresentam limitacao para que os controles internos dos municipios possam ser estruturadas de forma em que abranja todos os setores da administracao publica e com execucao de acoes que alcancem resultados mais eficientes e eficazes.
Referncias bibliogrficas:
COMITTEE OF SPONSORING ORGANIZATIONS OF THE TREADWAY COMISSION - COSO. (2014) Welcome to COSO and About us. Disponivel em: http://www.coso.org/. Acesso em 04 fev. de 2014.
EUROPEAN COMMISSION. (2012) Compendium of the public internal control systems in the EU Member States. Of the compilation, European Union, 2011 Contributions from the 27 EU Member States.
FERREIRA, Helem Mara Confessor. (2013) Aplicacao do modelo COSO ERM na avaliacao de sistemas de controles internos: um estudo de caso para verificar a validade desse sistema no Instituto Federal de Educacao, Ciencia e Tecnologia do Rio Grande do Norte. Joao Pessoa - PB, Dissertacao de Mestrado apresentada ao Programa Multi-institucional e Inter-Regional de Pos-graduacao em Ciencias Contabeis.
HUEFNER, Ronald J. (2011) Fraud Risks in Local Government: An Analysis of Audit Findings. Journal of Forensic & Investigative Accounting, Vol. 3, Issue 3.
PUBLIC LAW 107204JULY 30,. Public Law 107204, 107th Congress.(2002) Sarbanes-Oxley Act of 2002. Corporate responsibility.
Questionnaire - Audit Commission: Governance In Practice. (2003) Disponivel em: http://archive.auditcommission.gov.uk/auditcommission/subwebs/publications/studies/studyPDF/xx03.pdf / Acesso em 08 de novembro de 2014.
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